Par Jean-Marie Collin pour Le Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP) (*)
Le 7 juillet 2017, l’ambassadeur du Costa Rica, Madame Elayne Whyte Gómez, présidente de la conférence des Nations unies pour la négociation d’un instrument juridiquement contraignant visant à interdire les armes nucléaires, a annoncé l’adoption du Traité d’interdiction des armes nucléaires[i]. Ainsi, 72 ans après sa première utilisation, l’arme nucléaire devient une arme illégale au regard du droit international, au même titre que les autres armes de destruction massive, biologiques et chimiques, respectivement interdites en 1972 et en 1993.
La négociation
La première session de cette conférence de négociation s’est déroulée du 27 au 31 mars 2017, suivie d’une seconde du 15 juin au 7 juillet. Conformément à la volonté de l’Ambassadeur Whyte Gómez, un premier projet nommé « Convention d’interdiction des armes nucléaires » avait été publié le 22 mai. Cette première épreuve, soumise aux critiques, a permis dès le 15 juin d’entamer une négociation article par article avec une moyenne de 125 États présents chaque jour.
Pour lui donner davantage de force morale, l’ensemble des participants aux négociations souhaitaient une adoption de ce texte par consensus. Objectif impossible, en raison de l’opposition des Pays-Bas, seul pays membre de l’OTAN présent à ces négociations. Mais en fine stratège, l’Ambassadeur Whyte, poussa les Pays-Bas à déposer une demande de vote. Le résultat du vote fut sans appel, et révélateur du décalage néerlandais : 122 voix pour, 1 contre (Pays-Bas), 1 abstention (Singapour). Tous les États européens[ii] présents votèrent en faveur du texte, comme une écrasante majorité des États africains francophones[iii] et quasiment l’ensemble des États d’Amérique latine et des Caraïbes (hormis la Barbade, la Dominique et le Nicaragua). Sans surprise, la Nouvelle-Zélande et des États clés comme les Philippines, la Malaisie, l’Indonésie, l’Iran, la Thaïlande, le Cambodge et le Vietnam agirent de même. Remarquons également le vote unanime et positif des 7 États[iv] de la péninsule arabique, malgré leurs différends dans de nombreux autres domaines de politique étrangère.
Les éléments du préambule
Ce Traité[v] crée une véritable révolution dans les domaines du désarmement et de la non- prolifération. Les armes nucléaires n’étaient jusqu’à présent pas interdites, une anomalie dans la sphère du droit régissant les armes de destruction massive. Le Traité est composé d’un préambule fort qui se compose de quatre parties.
Après un rappel de la volonté de contribuer aux objectifs de la Charte des Nations unies, les paragraphes 2 à 6 forment une première séquence qui portent sur les conséquences humanitaires catastrophiques qui résulteraient de l’emploi de l’arme nucléaire. Nous retrouvons ici les conclusions issues des trois conférences humanitaires[vi]. Promu par la Suède, un paragraphe a été ajouté sur la notion de risque d’explosion d’armes nucléaires résultant d’un accident, d’une erreur d’appréciation ou d’un acte intentionnel. Les souffrances des victimes des explosions à Hiroshima et à Nagasaki (les hibakushas) ainsi que des essais nucléaires, les effets disproportionnés des rayonnements ionisants sur la santé maternelle des femmes et des filles, de même que les conséquences des activités nucléaires sur les peuples autochtones sont aussi mentionnées.
Une seconde séquence (paragraphe 8 à 12) porte sur le droit international humanitaire et les droits de l’homme, et mentionne explicitement que tous les États doivent se « conformer en tout temps » au Traité et que « tout emploi d’armes nucléaires serait contraire aux règles du droit international applicable dans les conflits armés » et « serait également inacceptable[vii] au regard des principes de l’humanité ».
Un troisième paquet d’articles (paragraphe 13 à 21) porte sur le processus international du désarmement nucléaire, en énonçant les principales résolutions passées, la lenteur du processus, le besoin – pour le faire avancer – d’un instrument juridiquement contraignant, et l’importance du Traité de non-prolifération (TNP) comme « pierre angulaire du régime de non-prolifération et de désarmement nucléaires ». Des débats ont eu lieu sur l’inclusion ou non du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICEN) comme « élément vital de ce régime ». En effet, malgré sa quasi universalité, le TICEN n’est toujours pas entré en vigueur.
Les paragraphes 22 à 24 constituent la dernière partie de ce préambule et sont consacrés notamment à l’importance de l’éducation en matière de paix et de désarmement et aux rôles des ONG « dans l’avancement des principes de l’humanité ».
Le traité
Composé de 20 articles, il ne comporte étonnamment pas – comme c’est pourtant généralement le cas dans l’article premier des traités – de définition de « l’arme nucléaire », et cela malgré une demande de la Suède. Mais il faut constater qu’une telle définition ne figure pas non plus dans le TNP. L’article 1er « Interdictions » précise que « les États s’engagent à ne jamais, en aucune circonstance : mettre au point, mettre à l’essai, produire, fabriquer, acquérir de quelque autre manière, posséder ou stocker, transférer, accepter, autoriser l’installation ou le déploiement d’armes nucléaires ou autres dispositifs explosifs nucléaires ». Après de longs débats et une volonté forte, notamment de l’Équateur, de l’Iran et de l’Égypte, il fut ajouté un alinéa mentionnant l’interdiction « d’employer ni menacer d’employer des armes nucléaires ». La menace découlant de la possession de moyens qui permettraient d’occasionner des dommages inacceptables pour l’adversaire est en effet la base de la dissuasion nucléaire. Elle est désormais illégale, puisqu’elle suppose une possibilité de frappes sans discrimination pour les populations civiles, donc contraires au droit international. Les notions de transit (qui posaient problème à la Suisse et à l’Autriche), de financement et de préparation militaire ne sont pas inscrites formellement mais, comme ce fut aussi le cas pour les traités sur les armes à sous-munitions et les mines antipersonnel, sont considérées comme implicites.
Les processus d’élimination et de vérification sont inscrits dans les articles 2 à 5, l’article 4 en étant le cœur, avec plus de cohérence et de force que dans le document initial. Les garanties demandées à l’article 3 sont désormais d’un niveau équivalent à celle demandée par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA).
L’article 4.1 s’adresse aux États qui ont eu des armes nucléaires ou sont dans un processus de démantèlement et déciderait de rejoindre le Traité. C’est en quelque sorte un scénario comparable à celui vécu jadis avec l’Afrique du Sud, qui rejoignit le TNP en 1993 après avoir procédé au démantèlement de son arsenal nucléaire. Les alinéas 2 et 3 sont destinés aux États qui ont des armes nucléaires mais souhaitent rejoindre le Traité malgré leurs arsenaux. Il est prévu qu’un État dans cette situation « retire sans délai du service opérationnel » son arsenal nucléaire et le détruise « conformément à un plan juridiquement contraignant et assorti d’échéances » accepté par les États membres du Traité. Il faut noter qu’au début du processus d’écriture, il n’était demandé que l’élimination des armes sans référence aux installations, ce qui offrait une échappatoire aux États prêts à détruire leurs arsenaux, mais désireux de conserver leur technologie militaire.
L’alinéa 4 de l’article 4 vise directement les États membres de l’OTAN qui abritent des armes nucléaires sur leur sol, et donc la Belgique. Si la Belgique décidait d’adhérer au Traité – mais faut-il rappeler qu’elle n’a même pas participé aux discussions ? – elle ne pourrait le faire qu’en s’engageant au retrait des armes nucléaires tactiques américaines stationnées à Kleine-Brogel et en adressant au Secrétaire général de l’ONU une déclaration indiquant que son territoire est désormais exempt d’armes nucléaires.
Les articles 6 et 7 concernent des obligations positives, largement renforcées par rapport au premier projet, et qui servent désormais les objectifs humanitaires du Traité. Les obligations d’assistance aux victimes et de réhabilitation de l’environnement sont clairement énoncées. Pour la première fois – il est important de le souligner – un Traité mentionne expressément que les États parties qui ont réalisé des essais nucléaires doivent « fournir une assistance suffisante aux États parties touchés aux fins d’assistance aux victimes et de remise en état de l’environnement ». Ces dispositions – qui ne sont rien d’autre qu’une application originale du principe du pollueur/payeur – sont le résultat d’une volonté très ferme d’États tels que l’Algérie, l’Équateur ou le Vietnam, de contraindre les États responsables de ces dégâts sanitaires et environnementaux à assumer leurs responsabilités.
Le Traité sera ouvert à la signature le 20 septembre 2017 et entrera en vigueur 90 jours après le dépôt du cinquantième instrument de ratification, d’acceptation ou d’adhésion.
Conclusion
Pour la première fois depuis 20 ans, un instrument multilatéral juridiquement contraignant a été négocié pour le désarmement nucléaire. Ce Traité, dont on peut espérer l’entrée en vigueur d’ici une année, vient compléter d’autres processus internationaux pour renforcer la sécurité internationale et la non-prolifération nucléaire.
Contrairement à leur « coup médiatique » lors du premier cycle de négociations en mars 2017[viii], les diplomaties américaines britanniques et françaises sont restées muettes tout au long de ce second cycle. La réaction de la France ne s’est cependant pas faite attendre, estimant par la voie du ministère des Affaires étrangères « ce texte […] inadapté au contexte sécuritaire international ». Le P3 (États-Unis, Royaume-Uni, France) a également publié un communiqué conjoint avec des arguments similaires.
Faut-il voir dans cette précipitation à réagir un malaise des États dotés de l’arme nucléaire, et donc un premier effet positif du Traité ? La faiblesse de l’argument de la France selon lequel ce Traité « va affecter la sécurité de la région euro-atlantique et la stabilité internationale » laisse pantois… Lier la sécurité d’une région à sa détention de l’arme nucléaire n’est rien d’autre qu’un encouragement à la prolifération nucléaire qui défie le bon sens politique, militaire et intellectuel. Mais il est certain que même les pays qui n’ont pas soutenu ce Traité ne pourront plus échapper à un débat de fond : les gouvernements devront expliquer à leurs parlements et opinions publiques pourquoi ils s’opposent à une évolution du droit international qui renforce notre sécurité collective.
Notes
[i] Texte du Traité : http://data.grip.org/20170706_TIAN.pdf
[ii] Autriche, Irlande, Saint Marin, Malte, Chypre, Lichtenstein, Saint-Siège, Suède, Moldavie.
[iii] Algérie, Bénin, Burkina-Faso, Maroc, Tchad, Congo, Côte d’Ivoire, Djibouti, Égypte, Gabon, Mauritanie, Tunisie, Togo, Sénégal, Seychelles, Madagascar, R.D. Congo, Maurice.
[iv] Oman, Qatar, Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, Bahreïn, Koweït, Yémen.
[v] Le mot « Traité » a remplacé celui de « Convention » pour éviter toute confusion avec le projet de Convention des armes nucléaires qui est un document de travail de l’ONU publié en 2008 et réalisé par le Costa Rica et la Malaisie.
[vi] Vienne en décembre 2014, Nayarit en février 2014 et Oslo en mars 2013. Plusieurs notes de
l’auteur au sujet de ces conférences sont disponibles sur le site du GRIP, rubrique désarmement nucléaire.
[vii] Il faut signaler que dans la version anglaise, il est employé le mot « abhorrent » qui est un terme beaucoup plus fort que « inacceptable » et qui peut se traduire par « odieux » ou « répugnant ».
[viii] J-M. Collin, La convention d’interdiction des armes nucléaires : de la négociation au premier
« draft », Note d’Analyse du GRIP, 12 juin 2017, Bruxelles.
(*) Le Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP) est un centre de recherche indépendant fondé à Bruxelles en 1979.
Composé de vingt membres permanents et d’un vaste réseau de chercheurs associés, en Belgique et à l’étranger, le GRIP dispose d’une expertise reconnue sur les questions d’armement et de désarmement (production, législation, contrôle des transferts, non-prolifération), la prévention et la gestion des conflits (en particulier sur le continent africain), l’intégration européenne en matière de défense et de sécurité, et les enjeux stratégiques asiatiques.
En tant qu’éditeur, ses nombreuses publications renforcent cette démarche de diffusion de l’information.
En 1990, le GRIP a été désigné « Messager de la Paix » par le Secrétaire général de l’ONU, Javier Pérez de Cuéllar, en reconnaissance de « Sa contribution précieuse à l’action menée en faveur de la paix ».
