Comment le lobby nucléaire a paralysé la loi de transition énergétique

Ce devait être l’une des grandes réformes du quinquennat Hollande : la loi « relative à la transition énergétique et à la croissance verte ». Adoptée en juillet 2015, elle est censée infléchir profondément la politique énergétique de la France, en matière de transports, de gestion des déchets, de rénovation des logements et de production d’électricité, dans le but de réduire la contribution de notre pays aux dérèglements climatiques. Pour la première fois, elle remet en cause le dogme du « tout nucléaire ». La loi fixe de grands objectifs : baisser la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50% d’ici 2025, contre 75% actuellement, et augmenter celle des énergies renouvelables à 32% contre 14% actuellement. De quoi commencer à rattraper partiellement le retard de la France dans ce domaine par rapport à ses voisins européens. En théorie.

« Aujourd’hui, nous avons tout le reste de la loi, mais sur la question du nucléaire, nous n’avons pas avancé d’un pouce en cinq ans », estime Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, une agence d’études sur les politiques énergétiques. L’exécutif devait préciser comment les grands objectifs affichés par la loi seraient effectivement atteints. Or, plus d’un an après son adoption et à quelques mois d’échéances électorales décisives, qui pourraient tout remettre en cause, on ne le sait toujours pas. Le processus de fermeture de Fessenheim vient certes de franchir une nouvelle étape ce 24 janvier 2017, avec l’approbation de l’indemnisation proposée par l’État par le conseil d’administration d’EDF. Pour la suite, aucun calendrier n’est fixé.

Comment on évite un débat

Tout commence en novembre 2012, avec l’organisation d’un « débat national sur la transition énergétique » associant milieux économiques, élus, associations environnementalistes, syndicats et simples citoyens, afin de donner une base constructive et si possible consensuelle à la future loi voulue par François Hollande. D’emblée, les entreprises les plus directement concernées – Areva et EDF – mettent tout en œuvre pour ne pas se retrouver débordées. Elles obtiennent une large représentation à tous les niveaux : dans le comité de pilotage, où siège notamment Anne Lauvergeon, alors patronne d’Areva, au conseil national du débat sur la transition énergétique, dans la liste des experts officiels, et dans les débats en région. Même parmi les représentants des organisations syndicales, de la CGT à la CFE-CGC, les employés d’EDF sont sur-représentés [1].

Parallèlement, les industriels ne se privent pas de court-circuiter le processus. Une pluie de notes inonde les bureaux du ministère de l’Environnement en provenance du Trésor, d’entreprises comme Areva ou de l’Association française des entreprises privées (Afep), qui représente les grandes entreprises hexagonales. L’ancienne ministre de l’Écologie Delphine Batho raconte également, dans le livre qu’elle publie après sa sortie du gouvernement en 2013 [2], comment Jean-Marc Ayrault et certains de ses collègues lui reprochent sans cesse de ne pas suffisamment « associer les entreprises »… Le Premier ministre d’alors finit par la convier à un dîner avec Christophe de Margerie (Total), Henri Proglio (EDF) et d’autres PDG pour qu’ils lui fassent directement la leçon. Selon nos informations, jusqu’au dernier moment, les coordinateurs du débat ont dû montrer patte blanche dans le bureau du patron d’EDF, qualifié par Delphine Batho de « ministre fantôme » de l’énergie.

« Le lobby, c’est l’État lui-même »

Toute la puissance d’influence du « lobby nucléaire » se met en branle. « La force du lobby nucléaire réside dans ses réseaux installés au cœur des différents pouvoirs, explique Yves Marignac. Certains les suivent pour des raisons d’intérêts matériels, comme les syndicats ou les nombreux élus qui profitent de la rente nucléaire, d’autres simplement parce qu’ils sont des croyants qui véhiculent les mythes du lobby : l’indépendance nationale, le nucléaire pas cher, l’exportation de notre savoir-faire… » Une autre spécificité du lobby nucléaire français est la conviction de porter un intérêt national supérieur, qui devrait primer sur tout, y compris la volonté des politiques et des citoyens.

Les lobbys les plus efficaces sont ceux qui peuvent compter sur un réseau des plus variés, à tous les niveaux de l’État. C’est le cas du nucléaire : il bénéficie d’élus locaux et de parlementaires acquis à sa cause [3]. Il compte de puissantes associations professionnelles, comme l’Union française de l’électricité, qui regroupe les grands acteurs du secteur, et des « think tanks » dévoués, telle la Société française de l’énergie nucléaire. Il étend son influence au cœur de l’État, grâce au Commissariat à l’énergie atomique (CEA). Le dogme nucléaire imprègne les futurs grands serviteurs de l’État via le prestigieux corps des Mines, dont on retrouve des représentants partout où se décide la politique énergétique de la France, depuis les grandes entreprises comme EDF et Areva, jusqu’aux cabinets ministériels en passant par le CEA, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) ou l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). « Le lobby, c’est l’État lui-même », estime même l’ancienne ministre Corinne Lepage. Il compte même ses partisans « environnementalistes » avec l’association pro-nucléaire Sauvons le climat.

Tous ensemble, version patronale

Résultat de ces pressions et influences sur le projet de loi ? Les questions de fond, et les choix qu’elles impliquent, sont finalement peu traités. Allait-on privilégier les économies d’énergies ? Mettre aux normes les centrales nucléaires vieillissantes ou investir dans de nouvelles sources d’énergie ? Former et embaucher dans l’éolien ou transmettre la culture de sécurité aux futurs salariés du nucléaire ? Chacun de ces choix sont intimement liés, y compris dans leurs implications techniques comme la régulation du réseau électrique en fonction des modes de productions, qui sont soumis à des contraintes différentes.

La stratégie du lobby nucléaire va consister à dissocier ces sujets pourtant liés. Or, « on ne peut pas aborder le nucléaire séparément des renouvelables et de l’efficacité énergétique, parce que le poids du nucléaire en France nuit à l’essor de ces dernières », argumente Yves Marignac [4]. Ce qui n’empêche pas la ministre Ségolène Royal de répéter à qui veut l’entendre qu’il ne faut pas « opposer les énergies entre elles ». Ce qui signifie également ne pas choisir, avec toutes les incertitudes qui pèsent ensuite sur l’avenir.

« Les grands groupes ont visiblement conclu un deal à l’avance »

« À l’époque du Grenelle de l’environnement, le Medef n’était pas préparé. Il a un peu subi le débat, se souvient Anne Bringault, chargée de coordonner l’apport des ONG environnementales. Pour ce débat sur la transition énergétique, c’est tout le contraire. Les grands groupes ont visiblement conclu un deal à l’avance. Ils se sont mis d’accord pour défendre davantage de nucléaire, de gaz de schiste, et d’efficacité énergétique. Comme ça, tout ce beau monde patronal était content. » Le projet de loi concerne alors des intérêts économiques potentiellement contradictoires : les intérêts d’EDF ou Total ne sont pas forcément les mêmes que ceux du secteur de l’isolation des bâtiments ou des systèmes d’efficacité énergétique. Sur ces enjeux centraux, les grandes entreprises préservent cependant un front remarquablement uni. « On aurait pu s’attendre à ce que des entreprises comme Saint-Gobain ou Schneider Electric portent un discours un peu différent, regrette un participant au débat du côté des associations environnementales. Mais ils n’ont vraiment participé activement que dans les commissions thématiques. »

Pourquoi le Syndicat des énergies renouvelables (SER), représentant attitré des énergies dites alternatives (éolien, solaire…), n’a-t-il pas non plus cherché à faire contrepoids ? Au regard de son conseil d’administration, c’est peu étonnant : les représentants d’EDF, d’Engie, de Total ou de leurs filiales y sont majoritaires. Sur quinze sièges, les grands groupes en possèdent neuf [5]. Qu’y défendent-ils ? « Ils voient plutôt les renouvelables comme un complément au nucléaire dans le contexte d’une consommation d’électricité qui continuerait à augmenter. Ils ne portent pas l’ambition que les renouvelables deviennent majoritaires », analyse Yves Marignac. « Le SER défend une certaine conception des renouvelables, plutôt basée sur de grands projets », renchérit Anne Bringault.

4500 amendements à la loi

Le laborieux processus d’élaboration et d’adoption de la loi n’a probablement pas aidé à faire face à ces obstacles. Le projet voit défiler pas moins de quatre ministres de l’Environnement (Nicole Bricq, Delphine Batho, Philippe Martin puis Ségolène Royal). Début juillet 2013, Delphine Batho est débarquée de son ministère quelques jours avant la conclusion du débat national. Elle avait contesté les arbitrages budgétaires, défavorables, selon elle, à l’écologie. Au même moment, Pierre Gattaz, qui vient d’être élu à la tête du Medef, demande de transformer les « recommandations » issues du débat en simple « synthèse ». Le projet de loi se perd ensuite de longs mois dans les couloirs des ministères.

Lorsqu’il réapparaît, les associations environnementalistes le trouveront presque méconnaissable. À l’Assemblée, le travail en commission sur le projet de loi commence en septembre 2014, un an après la fin du débat national. La législation sera finalement adoptée en juillet 2015. Près de 4500 amendements vont être déposés, l’un des records du quinquennat ! Les discussions parlementaires se concentrent quasi-exclusivement sur l’article premier de la loi, qui définit les grands objectifs et la part entre nucléaire et énergies renouvelables. Tant pis pour les 214 autres articles de la loi… Les mêmes arguments sont repris en boucle par l’opposition et quelques députés de la majorité acquis à la cause de l’atome : la défense de la filière nucléaire française et son potentiel d’exportation, la sécurité énergétique de la nation, le prix de l’électricité, le besoin de partir de l’outil existant, la concession électoraliste faite aux écologistes…

Polémique sur le coût de la fermeture de Fessenheim

Le mythe très répandu en France – mais largement faux [6] – selon lequel la sortie du nucléaire en Allemagne aurait favorisé le charbon est invoqué à de nombreuses reprises à l’Assemblée. « Regardez l’Allemagne : à cause de sa sortie du nucléaire, elle augmente ses émissions de carbone » [7], prétend ainsi le député Julien Aubert (LR). Ce qui est faux : les émissions de CO2 allemandes ont alors baissé de 4 % entre 2013 et 2014. « L’énergie nucléaire assure notre indépendance énergétique, au moment où certains pays voient leur indépendance nationale menacée – c’est en particulier le cas de l’Allemagne, que les importations de gaz russe placent en situation de dépendance », critique le socialiste Christian Bataille, alors que l’uranium, indispensable pour le fonctionnement des centrales françaises, est lui aussi importé. L’approvisionnement de la France dépend en partie d’un régime très autoritaire comme le Kazakhstan ou d’une zone en proie à la menace terroriste, comme le Niger. Les arguments habituels du lobby nucléaire sont déroulés.

Un autre sujet est au centre des discussions : le coût de la fermeture de Fessenheim. Hervé Mariton (LR) et Marc Goua (PS) présentent opportunément un rapport parlementaire chiffrant ce coût à 5 ou 6 milliards d’euros. Comment ont-ils calculé ce montant, qui représente plus de la moitié du budget consacré à la construction du nouveau réacteur EPR à Flamanville ? Ayant principalement interrogé des experts d’EDF, d’Areva ou du CEA, les deux députés partent du présupposé qu’EDF pourrait continuer d’exploiter Fessenheim pour 20 années supplémentaires, ce qui l’amènerait à 60 ans d’activité alors que les centrales françaises ont été conçues pour durer 40 ans. Ils intègrent dans le coût de la fermeture le manque à gagner de sa fermeture que l’État, selon eux, devrait compenser. Parallèlement à cet « alarmant » rapport sur le coût de la fermeture de Fessenheim, un autre rapport est lui, tout aussi opportunément, enfoui sous le tapis : celui de l’Ademe montrant qu’il était possible, contrairement aux arguments des pro-nucléaires, d’atteindre une électricité 100% renouvelable en France à l’horizon 2050 [8].

Une loi adoptée mais pas appliquée ?

La bataille des amendements ne s’arrêtera pas là : le gouvernement et plusieurs députés ont ensuite tenté d’introduire discrètement des amendements en contradiction avec le projet de loi : pour favoriser le chauffage électrique, ce qui mobilise une partie de la capacité nucléaire et empêcherait sa réduction (lire notre enquête sur le sujet), ou sur l’enfouissement des déchets nucléaires. Coïncidence troublante : le rapporteur spécial de la loi, François Brottes (PS), qui a également déposé l’amendement en faveur du chauffage électrique, est nommé président du directoire de RTE, la filiale d’EDF en charge des réseaux de transmission électrique, à l’automne 2015.

À l’issue de cette bataille parlementaire, le texte de loi adoptée aurait sans doute pu être pire. Le « transitiomètre » mis en place par les ONG pour mesurer l’adéquation du texte par rapport aux engagements internationaux de la France passe ainsi de 20% à 34% après son passage devant le Parlement. Ce qui signifie que la loi permettra d’avancer un peu vers les engagements français mais ne permettra pas vraiment de les atteindre. Les opposants à la transition n’ont pourtant pas dit leur dernier mot. Car une fois votée, la loi doit encore être appliquée… Ce qui est loin d’être le cas à la découverte de la « programmation pluriannuelle de l’énergie », qui fixe la politique énergétique de la France.

Plusieurs fois repoussé et finalement publié le 27 octobre 2016, ce document indique une fourchette assez large de réduction de la capacité nucléaire d’ici 2023. Au minimum, deux réacteurs – a priori ceux de Fessenheim – pourraient fermer. Au maximum, le document envisage l’arrêt définitif d’une dizaine de réacteurs. Problème de calcul : pour réaliser l’objectif fixé par la loi – descendre la part du nucléaire à 50% du mix énergétique –, une vingtaine de réacteurs sur les 58 en activités devront fermer. Faut-il y voir encore la main du lobby nucléaire ? Greenpeace et le réseau Sortir du nucléaire ont en tout cas saisi le Conseil d’État, estimant que cette programmation pluriannuelle était en violation de la loi sur la transition énergétique.

Impuissance volontaire

« Dès 2012, la fermeture de Fessenheim a commencé à être préparée. Un délégué interministériel est nommé. Mais rien ne s’est passé », déplore Anne Bringault. Depuis la loi de 2006 sur la transparence et la sûreté nucléaire, le gouvernement n’a plus le pouvoir de fermer directement une centrale. Seules EDF, en tant que propriétaire, et l’Autorité de sûreté nucléaire, pour des raisons de sécurité, peuvent décider de l’arrêt de réacteurs. Et EDF a tout fait pour s’opposer à cette fermeture, en négociant pied à pied son indemnisation.

Comment expliquer cette faculté de résistance à un État actionnaire qui possède 84% de l’entreprise publique ? « Nous ne sommes pas en Corée du Nord », se justifie un haut fonctionnaire [9]. « Produire de l’énergie est la mission et l’objet social d’EDF. En tant qu’actionnaire, [le] devoir [de l’État] est de la faire tourner. » Sinon, ce serait de l’abus de bien social. Le statut de société anonyme d’EDF est ainsi utilisé comme protection contre toute intervention du politique. Lors de la récente décision du conseil d’administration d’EDF sur la fermeture de Fessenheim, les représentants de l’État n’ont pas pu voter… pour éviter un « conflit d’intérêts » ! « On a créé une espèce de monstre hybride, à la fois entreprise nationale et firme privée, dénonce Yves Marignac. EDF joue sans cesse sur les deux tableaux. »

Cinq années pour rien ?

Le blocage sur le nucléaire ne constitue pas la seule illustration des ratés gouvernementaux en matière de transition énergétique. La taxe carbone en fournit un autre exemple. Annoncé par François Hollande en avril 2016 et censé alors concerner toutes les sources d’énergies fossiles, le projet de taxe est restreint trois mois plus tard aux seules centrales au charbon – au nombre de quatre en France – sous la pression des opérateurs gaziers comme Engie. Elle est finalement totalement abandonnée à l’automne suite aux manifestations organisées par la CGT et à la grogne des élus locaux concernés. Le gouvernement semble découvrir in extremis qu’il y aurait un impact sur l’emploi. « Je ne comprends pas qu’un gouvernement puisse annoncer comme ça, sèchement, la fermeture des centrales charbon sans mesure d’accompagnement et sans proposer des solutions aux salariés », remarque Anne Bringault. À croire que la maladresse était volontaire…

L’éventuelle fermeture de réacteurs nucléaires sans perspectives claires pour les salariés qui y travaillent provoquera probablement la même réaction, à l’exemple de la grande hostilité du millier de salariés de la centrale alsacienne face au projet de fermeture et à l’incertitude qu’il fait planer sur le bassin d’emplois. À en croire plusieurs sources, c’est l’un des arguments avancés par les ministères pour justifier leur inaction. « Ils veulent bien risquer l’épreuve de force avec la CGT pour déréguler le droit du travail, mais pas pour enclencher la transition énergétique », s’exaspère un représentant d’ONG. Pourtant, entre salariés du nucléaire et direction d’EDF, il existe des dissensions. Le comité central d’entreprise d’EDF, à majorité CGT, juge extrêmement risqué le projet Hinkley Point en Grande-Bretagne – la construction de deux EPR dans laquelle EDF investirait 16 milliards d’euros ! La défense du nucléaire à tout prix par les salariés du secteur ne semble donc pas inébranlable. Encore faudrait-il ouvrir d’autres perspectives économiques et sociales, en esquissant un futur service public national de la transition énergétique.

Que penser au final de cette transition énergétique déclinée en loi ? François Hollande et ses ministres ont maintenu, malgré les pressions, les objectifs officiels de réduction de la part du nucléaire et de baisse de la consommation d’énergie. Imaginaient-ils que ces objectifs puissent véritablement être atteints sans transformer en profondeur l’ordre énergétique établi et les rapports de pouvoir en son sein ? C’est bien ce qu’il semble. En cela, la loi sur la transition énergétique rappelle d’autres réformes manquées du quinquennat Hollande, comme la loi bancaire ou celles portant sur l’agriculture. Les échéances électorales qui approchent risquent de remettre en cause les quelques avancées. Si cela se confirme, l’action obstructionniste du lobby nucléaire aura finalement payé.

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 Cet article fait partie d’une série sur le lobbying réalisée en collaboration avec la rédaction du mensuel Alternatives économiques dans le cadre d’un projet commun de développement du journalisme d’investigation économique et social, soutenu par la Fondation Charles Leopold Mayer.