Por Marilyn Cespedes y Nylva Hiruelas
Julio Gamero, profesor del departamento de Ciencias de la Gestión de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) analiza el actual esquema de regulación laboral de Perú, herencia del gobierno de Fujimori. Señala que hace unos años se avanzó en términos de identificar algunos indicadores para incorporar la medición del trabajo decente pero quedó encarpetado. Gamero sostiene que la reducción de la pobreza no solo debe darse con la implementación de los programas sociales, sino mejorando la inserción laboral de las personas.
P.- Hay un antes y un después en materia laboral con Fujimori: adoptó una profunda reforma de flexibilidad laboral que precarizó las condiciones de trabajo. ¿Desde entonces por qué senda ha caminado el Perú en materia laboral? ¿Cuáles son las consecuencias que se arrastran hasta el día de hoy?
R.- El después todavía se mantiene. No ha habido ningún elemento en reversa de las leyes laborales implementadas en ese entonces. Si hacemos una línea de tiempo encontraríamos que en el año 2000, se aprueba la Ley del Régimen Laboral Agrario; en el año 2003, la Ley de Promoción y Formalización de las Micro y Pequeñas Empresas que incorpora un régimen laboral especial con menos costos laborales que el régimen general. Para el sector privado uno no encuentra que haya habido cambios, se mantiene a poco más de 20 años. Ahí hay un tema que exige otra mirada que cuestione cuáles han sido los impactos, en términos, no solo de más empleo sino de la calidad de los mismos.
P.- La premisa sobre la que se sostenía la reforma era que se podría generar mayor empleo. Sin embargo, las cifras demuestran que la precariedad laboral y el desempleo se incrementaron. Hoy siete de cada 10 trabajadores son informales. ¿Por qué se sigue creyendo en estos supuestos?
R.- Ahí hay dos perspectivas que se pueden desprender. Primero, hay una mirada unidimensional que parte de que no se crean empleos, porque crear empleos formales es caro. La propuesta es que hay que hacer más barata la contratación de empleo, pero, en verdad, lo que uno observa es que en la década de los 90, el empleo que se generó fue precario, que aumentó la informalidad laboral. Más bien a partir del año 2004, el empleo que se empieza a generar es formal y localizado en las empresas medianas y grandes.
Una segunda cuestión es que poco más de la mitad de todo el empleo informal, está localizado no en el sector asalariado, sino en el sector del trabajador independiente no calificado que, por definición, es no asalariado. Entonces, ahí no vemos el tema de más o menos costos salariales porque hay autoempleo; ahí más bien el tema es qué cambios en materia productiva se incentivan para que esos independientes se puedan incorporar como asalariados de manera más rápida o también, que parte de esos independientes logren mejoras en términos de productividad para tener mejores ingresos y así acceder a los sistemas de salud y pensiones.
Lo que se necesita es una mirada multidimensional porque los que están en el empleo informal no son un grupo homogéneo. Hay trabajadores que están en la microempresa, hay trabajadores independientes no calificados y están las trabajadoras del hogar. Entonces, son tres colectivos muy distintos. La receta única no da resultado, más bien eso genera menos incentivos a la formalización.
P.- ¿Por qué se sigue optando entonces por el discurso de reducir los costos laborales?
R.- Hay una evidencia fuerte señalada por el propio Ministro de Trabajo que identifica que ese régimen laboral especial para las microempresas no ha dado resultado porque al año 2005 el 92% de los trabajadores en empresas de menos de 10 trabajadores eran informales; es decir, no tenían contrato y en el 2014, de ese 92% apenas ha bajado al 88%. Es decir, tras 12 años de esa apuesta, la evidencia no valida esa mirada, por lo que se requiere una evaluación de estas propuestas para que haya evidencias que indiquen que por ahí no es la orientación.
P.-¿Cuáles son las consecuencias para un país que mantiene una tasa de informalidad tan elevada?
R.- Como país hay varios problemas. El primero es que se está desaprovechando, por ejemplo, el bono demográfico que tiene el Perú. De acá hasta el año 2040, tenemos una tasa de dependencia más baja porque hay una PEA (Población Económica Activa) joven que está incorporándose al mercado laboral, pero casualmente, para luego del 2040 poder tener una mayor extensión de los sistemas de seguridad social y atenciones se requiere que hoy en día se esté formalizando más el empleo. O sea, ahí hay un primer tema vinculado con el proceso de envejecimiento que tiene la población peruana.
Un segundo elemento es que tener un porcentaje elevado de informalidad en el empleo resta posibilidades de ganar más productividad. Está comprobado que si no se cuenta con trabajadores que tengan relaciones laborales no de plazo fijo, ni temporales, sino de contrataciones de largo plazo no habrá ganancias en productividad. En este sentido, las empresas van a invertir en formar a esos trabajadores y la continuidad en la experiencia laboral que se genere en los trabajadores va a hacer que acumulen más capital humano.
Tercero, el tema de la desigualdad. Tener mayor informalidad laboral restringe las oportunidades, los procesos y las políticas de poder disminuir la desigualdad. Ese no es un tema gratuito porque ya está entre los objetivos de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible que la pobreza extrema sea cero y que la desigualdad disminuya.
Un cuarto punto es que pobreza e informalidad están asociadas. Cuando uno analiza el comportamiento de ambas variables en los últimos 12 años, uno encuentra que la pobreza ha disminuido un poco más de 20 puntos y que la informalidad en el empleo se ha reducido en 10 puntos. Entonces, la pobreza se ha reducido más, en parte por la participación de los programas sociales, pero la única forma de incorporar sostenibilidad a esta disminución es con empleos de mejor calidad. Si queremos que la disminución de la pobreza sea sostenible, la calidad de los empleos tiene que ser mejor.
P.-Algunos especialistas, consideran a Perú como la experiencia más paradigmática de desregulación impuesta en la década de los noventa en América Latina. ¿Está de acuerdo?
R.- Es cierto. En ese momento, diferentes laboralistas calificaron la reforma laboral peruana como una de las más extremas en términos de regulación. De ahí a la fecha, cuando uno compara los regímenes y las relaciones laborales en la región, uno encuentra que aún en países con políticas similares a la del Perú, hay una capacidad regulatoria más alta. Por ejemplo, en Colombia que también existe el sistema privado de pensiones como aquí, el 75% corre a cuenta del empleador: es un esquema contributivo que incorpora tanto al trabajador como al empleador. Sin embargo, en Perú este sistema corre por cuenta entera del trabajador, de su sueldo se le descuenta el íntegro del aporte.
Cuando se mira el esquema de regulación laboral del Perú es cierto que hasta hoy día es uno de los más flexibles. En otros países, como Ecuador, está penalizada la no afiliación a la Seguridad Social de un trabajador; es decir, no es tan solo una multa del Ministerio de Trabajo, sino que el empleador es objeto de una acción penal si es que no afilia a su trabajador al Seguro Social. Eso generó un impacto importante, como la disminución de la informalidad laboral. En otros casos, lo que uno encuentra es que hay mayores facilidades para la sindicalización y el ejercicio de la organización colectiva. Cuando uno revisa las estadísticas del Ministerio de Trabajo del Perú encuentra que el tipo de contrato que predomina son las modalidades temporales, y bajo contrato indeterminado solo está el 25% o 27% de los asalariados privados.
P.- Se han creado regímenes laborales y de protección diferenciados para los trabajadores del Estado, las micro y pequeñas empresas y para trabajadores agrarios, que gozan de menores condiciones laborales y de protección que los trabajadores del régimen general. ¿Existe un régimen laboral ‘a la carta’ del empresariado?
R.- En el Perú, el régimen general es el menos general; más bien, este régimen aparece como la excepción. Lo predominante son estos regímenes laborales especiales no solo en el sector privado, sino también en el sector público. Lo que hoy día ingresaría en primer lugar al proceso de normalización bajo la carrera pública es una minoría porque las Fuerzas Armadas y la Policía tienen sus propios regímenes; algunas entidades como la SUNAT, Banco Central, Poder Judicial también; lo mismo sucede con las universidades y profesores que manejan otro régimen que no entra a la carrera pública. Es decir, en el Perú el tema de la multiplicidad de regímenes laborales es una característica regular.
P.- Pese a ello, los empresarios insisten en la rigidez del mercado laboral. ¿Existiría algún techo para ellos?
R.- La evidencia está implicando que un régimen laboral rígido en el Perú no es tal. Si nos remitimos a la evidencia se cae esa apreciación.
P.- En los últimos 15 años, el aumento del sueldo mínimo ha subido de S/.410 a S/.750. Perú ocupa el segundo lugar con el sueldo mínimo más bajo de Sudamérica. ¿Por qué esa controversia a subir el sueldo mínimo cuando tiene estos niveles tan bajos?
R.- En el Perú, en el año 2007, se aprobó un esquema de institucionalización del salario mínimo; es decir, se identificó qué factores son los que se van a considerar para tomar en cuenta al momento de discutir en el seno de Consejo Nacional de Trabajo un eventual ajuste y mejora en el salario mínimo y se pusieron de acuerdo en evaluar el tema de inflación y productividad. Además, el sector laboral asintió en que ese proceso de revisión sea cada dos años y se incorporó una “cláusula gatillo” que indica que si la inflación supera su previsión en el ajuste del salario mínimo automáticamente se compensaba con la diferencia. El marco institucional es grande, en realidad, tanto en el sector de gobierno, del trabajador como el empresarial deben darse cuenta de que conviene que haya un marco institucional porque eso da predictibilidad y evita que cada vez que se piense que va a ver un aumento del salario mínimo, haya una controversia o ruido político enorme.
Cuando uno mira, por ejemplo, los países vecinos, la gran mayoría tiene ajustes anuales, el sector empresarial ya ha incorporado eso en sus expectativas, en revisiones de costos, con lo cual ya no genera ninguna sorpresa, ya se sabe. Eso es la principal ausencia que hay, que realmente se asume que la importancia de este mecanismo es que esté institucionalizado. A esa institucionalización ayudaría que el Perú ratifique el Convenio 131 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que es el del salario mínimo, porque eso generaría un elemento de rendición de cuentas a la Conferencia Internacional de Trabajo sobre qué políticas se vienen implementando al respecto y eso, en general, aportaría a tener políticas públicas que se institucionalicen y que abonen la predictibilidad.
P.- Los opositores a subir el sueldo mínimo argumentan que no es sostenible. ¿Qué opina?
R.- La evidencia indica, por ejemplo, que en dos años el salario mínimo pasó de S/.550 a S/.600, luego a S/.675 y S/.750. En no menos de dos años y medio hubo esos aumentos que porcentualmente son fuertes. Sin embargo, cuando uno mira los datos en ese periodo el desempleo abierto no subió; la informalidad disminuyó, fue en reversa. A los opositores de las políticas de empleo y laborales les haría bien mirar esta evidencia porque los datos están indicando que no ha ocurrido eso.
P.- En el Perú, el trabajador asume el total del aporte a pensiones y está sujeto a tasas de retenciones mayores que en otros países de la región. Dado el bajo nivel de ingresos de la mayoría de trabajadores, un aporte del 13% resulta oneroso. ¿Qué consecuencias acarrea para los trabajadores estos costos?
R.- Cuando se indica que la apuesta debe ser reducir la informalidad laboral, lo que debe generarse son los incentivos en el tema tributario, por ejemplo, para que el beneficio-costo para ser formal sea más alto; si el beneficio-costo de ser formal está en el borde de las fronteras con los ingresos de la informalidad realmente no va a haber ningún incentivo. En el tema tributario, alguien que gana el salario mínimo que está con contrato, no tendrá el descuento de ingreso a la renta, pero tendrá descuento del 13% por la AFP que es una cifra importante. La mirada de las políticas para reducir la informalidad laboral debe salir de ser ese corsé unidimensional.
P.- ¿Dónde queda el empleo decente? Porque la data muestra que tan solo el 12% de la PEA tiene contrato, ingreso fijo, seguro de salud y pensión por jubilación.
R.- El Perú es uno de los países de la región que no cuenta con un Plan Nacional de Trabajo Decente. Hace unos años, se avanzó en términos de identificar algunos indicadores para incorporar la medición del trabajo decente pero eso quedó ahí. Como parte de lo que sería el paradigma de las políticas laborales y sociales, el énfasis debería darse en el tema de disminución de la pobreza, no solo por programas sociales, sino por mejorar la inserción laboral de las personas. Se debe lograr que la pobreza disminuya no por programas compensatorios, sino porque las personas acceden a mejores empleos. El Perú, es un país que no cuenta con un Sistema Nacional de Formación para el Trabajo; por eso, la mano de obra adolece de mejoras en la empleabilidad, porque no hay un sistema que pueda ayudar a que este se forme mejor. Ahí la orientación de las políticas debería privilegiar el tema de las habilidades, de empleabilidad que es sustantiva, mucho más ahora que el Perú tiene como objetivo en un mediano plazo poder ser admitido en la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Esto tiene que ir de la mano con el mejoramiento de la empleabilidad de las personas porque, en el Perú, todavía el recurso abundante es la mano de obra no calificada.
P.- Como solución al panorama laboral precario abunda el discurso del “emprendedurismo” ¿Es una solución?
R.- El emprendedurismo fue una apuesta que se dio en algún momento en el cual la generación de empleo asalariado formal era sumamente baja. Se promovió el emprendedurismo en un rol más reactivo. El emprendedor es un empresario pero como es un empresario pobre, se le denomina de esa manera. Yo puedo ser un empresario líder de una empresa de cinco trabajadores, pero es una empresa altamente productiva que, por ejemplo, puede estar dedicada al manejo de software. No solo en el sistema educativo se nos puede formar para tener un trabajo asalariado, sino también si es que uno tiene capacidades, recursos o hay un entorno que favorece que las iniciativas puedan plasmarse. No es necesariamente cierto que el emprendedurismo vaya a mejorar la calidad de los empleos.
P.- La ‘Ley Pulpín’, que finalmente no prosperó, nació del argumento de que el aumento de derechos laborales es costoso y provoca mayor informalidad ¿Tiene algún tipo de solidez este argumento? ¿Qué se busca realmente con este tipo de normativas?
R.- Después de 25 años, la movilización y la derogación de la llamada “Ley Pulpín” es la primera reacción ciudadana alrededor de un tema de derechos laborales, y la movilización no ha provenido mayoritariamente de trabajadores sindicalizados, sino de jóvenes, algunos que se habían insertado en el mercado laboral y de otros que estaban por insertarse. Esto implica que hoy en día haya un salto generacional, la juventud de hoy ha incorporado más el tema de derechos laborales como un tema de derechos.
La generación de empleo debe ser asumida incluyendo a los derechos laborales; sobre todo porque estos derechos son los mismos que se generaron en el año 1992: no se está yendo más allá de ese esquema laboral que en el país tiene ya más de 20 años.
P.- ¿Es necesaria la implementación de una nueva Ley General del Trabajo?
R.- Hoy en día hablar de una Ley General de Trabajo implica un concepto mucho más amplio. Creo que esta Ley general debería contemplar determinadas particularidades y ahí también hay que recordar que, desde el año 2002 al 2004, se presentó al Congreso de la República un anteproyecto de Ley General del Trabajo. Al comenzar este Gobierno se actualizó nuevamente una comisión de expertos de ambas posiciones: pro trabajador y pro empresa y se llegó a un 80% de consenso, el otro 20% debía ser el legislador. Sin embargo, una Ley General del Trabajo no va a llegar a ser enteramente asumida por consenso. Una parte importante del Perú está al 80%, pero aún hay un 20% que debe guardar correspondencia con esa mayoría legislativa o con la orientación de la política del gobierno. Además, una Ley General del Trabajo no lleva a un cambio en la Constitución, entonces, en realidad, va a depender de la voluntad tanto del Legislativo como del Ejecutivo.
P.- Perú ocupa uno de los puestos más altos de Latinoamérica de jóvenes de entre 15 y 24 años trabajando en la informalidad. ¿Cuál es el panorama laboral de los jóvenes y cuáles son los impactos del obstáculo que enfrentan para acceder a un empleo formal y decente?
R.- Cuando vemos el desempleo de los jóvenes –que, en realidad, es el más alto– estamos viendo la punta del iceberg, porque si nosotros desglosamos la situación de los jóvenes, vamos a ver que hay unos que solo trabajan; otros que solo estudian; otros que estudian y trabajan, y otros que no estudian ni trabajan. Sin embargo, dentro de los que no estudian ni trabajan lo que uno observa es que hay un porcentaje que está buscando trabajo y otro porcentaje que está dedicado a actividades del hogar y ahí el 80% son mujeres y también hay un porcentaje que traducido a números en el caso del Perú llega a ser 400 000 jóvenes que están en nada; es decir, no están buscando trabajo, no están vinculado a las actividades del hogar, pero ese núcleo de jóvenes es invisible para las políticas públicas. Las políticas públicas no solo deben circunscribirse al tema de la inserción laboral, sino también al tema de políticas educativas: cómo hacer que todos culminen la básica y que accedan a formación intermedia. En el caso de las mujeres, no tiene que haber solo una política educativa, sino una política de salud reproductiva porque uno observa, sobre todo en zonas de menos ingresos y rurales, cuál es la principal razón por la cual las mujeres jóvenes no culminan sus estudios secundarios y la razón es por el embarazo adolescente. Debemos pensar más en políticas hacia los jóvenes que incluyan a más sectores que solo el tema de empleo.
P.- ¿El Ejecutivo tiene conciencia sobre esta problemática?
R.- El tema juvenil se hizo más visible durante el gobierno de Toledo: se creó la Secretaría Nacional de Juventudes que en ese momento tenía rango ministerial; es decir, el secretario ejecutivo iba a las reuniones de los ministros pero no tenía voto, solo voz. Hoy en día, es un departamento que está dentro del Ministerio de Educación; su rango de posicionamiento en el organigrama del Estado ha disminuido. Más que generar un Ministerio de la Juventud y el Deporte, hay que devolverle a la Secretaría Nacional de Juventudes esa capacidad de influir intersectorialmente, dentro de la presidencia del Consejo de Ministros, porque dentro de un ministerio no va a influir.
P.- Las trabajadores del hogar en 2012 superaron los 380 mil empleos, la Defensoría del Pueblo da cuenta que el sueldo promedio para esta labor es de 457 soles. Ya que la legislación vigente (Ley Nº27986) no reconoce ningún tipo de remuneración vital. ¿Este régimen legaliza la explotación laboral?
R.- Cuando uno revisa las cifras del 2004 – 2014 en los trabajos del hogar, uno encuentra tres características. Primero, en términos cuantitativos hoy hay menos trabajadoras del hogar que hace 10 años porque también se han abierto otras oportunidades laborales. Segundo, hoy día, las trabajadoras del hogar son menos jóvenes porque las mujeres jóvenes tienen más opciones. Y como hay menos trabajadores del hogar y tienen más edad lo que uno encuentra es que en términos relativos, a pesar de que son bajos sus ingresos han mejorado más que el promedio. Así como en Uruguay y Argentina –haciendo uso de las tecnologías–, se le ha facilitado al empleador que pueda afiliar a la trabajadora del hogar a la Seguridad Social; en el Perú también existen algunas instituciones de empleadoras, de trabajadoras del hogar que están muy comprometidas con que las trabajadores del hogar no estén cama adentro, que culminen los estudios. Hoy día, hay una mayor sensibilización en el tema, en ese sentido a nivel de la ciudadanía hay mejores condiciones que antes para poder avanzar en la formalización de este segmento. Sin embargo, es complicado porque es un trabajo que se realiza puertas adentro del hogar, de la casa familiar y un inspector de trabajo no puede ingresar, pero en otros países se han generado asociaciones de amas de casa que agrupa a los empleadores de las trabajadores del hogar y ha habido procesos de negociación colectiva. El Estado peruano podría avanzar tomando experiencias que hay en otros países de formalización de buenas práctica; al igual que el salario mínimo, debería ratificarse el Convenio 189 para trabajadores del hogar, con ello disminuiría también la informalidad laboral.
P.- En el tema de inspecciones laborales para vigilar los derechos, ¿En qué situación se encuentra nuestro país? ¿Cuenta con recursos?
R.- En el mes de diciembre, los Inspectores de la SUNAFIL [Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral] hicieron un plantón en el Ministerio de Trabajo para que el Poder Judicial no tome sus locales. Eso nos da una idea de que si bien se ha buscado el fortalecimiento de la inspección laboral, en términos de recursos parece que no ha habido lo suficiente. El tema de la mayor fiscalización laboral uno lo encuentra en todos los países que han firmado tratados de libre comercio con EEUU y Canadá. Entonces, ahí vemos que faltan recursos para no solo actuar, sino en el número de inspectores y en términos de la capacidad efectiva del cumplimiento de la ley, es decir, el tema de las sanciones, que busque el cumplimiento efectivo de la norma.
P.- ¿En qué situación se encuentra el tema de la sindicalización laboral?
R.- El número de trabajadores sindicalizados, si uno los compara con el año 2000 se ha multiplicado casi por tres en el sector privado. Al término de la década de los años 90, el número de sindicalizados era 64 000; hoy día son muchos más. En conjunto en el Perú, sumando público y privado es un poco más del 6% que es una cifra reducida, pero contrastado con 15 años atrás ha aumentado.
Ahí, más bien lo que deberá facilitarse es una labor de promoción de la sindicalización ¿A efectos de qué? De que haya negociación colectiva y libremente las partes empresarios y trabajadores organizados se pongan de acuerdo en condiciones económicas y laborales. Cuando uno observa a los países usando la variable de participación en la renta nacional con la de sindicalización hay una relación directa. Cuando hay mayor sindicalización, hay un mejoramiento en la distribución de la renta y sindicalización no significa que los salarios se fijan por ley, sino de acuerdo libre negociación de las partes.
