En el contexto actual, marcado por la incertidumbre que genera la competencia entre potencias, los desafíos internacionales son muy relevantes. América Latina y el Caribe, como parte del Sur Global, son vulnerables a factores exógenos como la globalización, el cambio tecnológico, las crisis climáticas y la transformación de los equilibrios geopolíticos. Y como dice un proverbio ugandés: “Cuando dos elefantes luchan, el que sufre es el pasto”. Además nos enfrentamos a fenómenos como pandemias, cambio climático, o el crimen organizado transnacional, problemas que superan la escala de acción de los Estados nacionales. Estos problemas de acción colectiva pueden ser enfrentados de varias maneras: bilateral, regional o multilateralmente. Desde 1990 en adelante la opción regional ganó fuerza. Sin embargo, es importante partir recordando que, la cooperación y la integración regional son medios, no fines en sí mismos. Son herramientas que nos permiten alcanzar objetivos y solucionar problemas comunes.
Hoy, la región se encuentra en una encrucijada. Por un lado, se ha logrado avanzar en la creación de múltiples mecanismos de diálogo y concertación. Todos los Estados pertenecen al menos a una organización regional. Por otro lado, cuando se busca avanzar más allá, en dirección de cooperación a integración, no se logra avanzar en el cumplimiento de los objetivos ni entregar resultados. Los Estados siguen siendo fuertemente reticentes a delegar autoridad o a compartir soberanía en organizaciones regionales. Persisten desafíos estructurales que dificultan una cooperación y una integración profunda y efectiva: la realidad es que nuestra región es más interdependiente de los principales socios comerciales extra-regionales que de los países vecinos. Incluso los más mínimos canales de diálogo entre los países sudamericanos hoy están en crisis y resulta difícil pensar en la continuidad de mecanismos de diálogo, como sucede por ejemplo con el Consenso de Brasilia. Sin embargo, los problemas colectivos siguen ahí y las soluciones individuales no son suficientes.
Tenemos el desafío de ser capaces de aprender de las experiencias exitosas, identificar las oportunidades que existen y avanzar de manera flexible, construyendo sociedades con múltiples actores. No podemos aspirar a una cooperación o una integración rígida, sino que debemos construir instituciones que se ajusten a las particularidades de cada desafío. Primero debemos definir nuestras metas, problemas o prioridades y luego ver qué opciones institucionales adoptamos para ellos. En lugar de aspirar a una integración rígida y única, debemos considerar respuestas diferenciadas que se ajusten al tipo de problema que enfrentamos, en un juego de geografías variables.
Ante este escenario: ¿Cuáles son los principales desafíos en los que debe centrarse la cooperación e integración regional? Podemos identificar varios ejes críticos:
1. Definir objetivos claros y específicos. Es imperativo contar con una visión que trace objetivos generales para la relación entre los países de América del Sur, pero que a su vez se desagregue en metas específicas para cada instancia de cooperación o integración. Esto implica reconocer que cada problema requiere un mecanismo acorde a su naturaleza y complejidad.
2. Ajustar las respuestas institucionales. La clave está en adecuar el arreglo institucional al tipo de problema de acción colectiva que se aborde. No todos los desafíos requieren mecanismos de integración profundos que impliquen compartir soberanía y asumir altos costos institucionales. En ciertos casos, la concertación y la cooperación técnica pueden ser suficientes para generar bienes públicos.
3. Diseño institucional equilibrado. En la búsqueda de integración, debemos evitar la proliferación de nuevas instancias que dupliquen esfuerzos. Es fundamental fortalecer y perfeccionar las estructuras existentes, asegurando que cada mecanismo tenga una función bien definida y operativa.
4. Orientación a la provisión de bienes públicos tangibles. Como parte de una estrategia para reencantar a nuestros pueblos con la región, es crucial que el diálogo se centre en la generación de bienes públicos tangibles: proyectos de infraestructura, digitalización, salud, gestión de desastres naturales, armonización de normativas, entre otros. Asimismo, al combate de “males públicos” tangibles, como es el Crimen Organizado Transnacional.
5. Incorporación de actores clave. Para lograr una integración sostenible, es necesario incluir a los actores relevantes. Los gobiernos deben actuar como articuladores, conectando a la sociedad civil, el sector privado y la academia. Cada uno de estos sectores aporta perspectivas, recursos y conocimientos que enriquecen el proceso.
Sobre los condicionamientos estructurales del sistema internacional no podemos tener control. Sin embargo, frente a esas condiciones tenemos varias opciones. Podemos negarlas y caer en la desadaptación; podemos adaptarnos, pero de manera decreciente, lo que nos deja en la aceptación de las condiciones establecidas; por último, tenemos la opción de adaptarnos crecientemente, una adaptación que busque aumentar nuestra autonomía y nuestra influencia de manera progresiva. Porque más allá de las condiciones que nos impone la estructura del sistema internacional, el avance de la cooperación e integración regional se sustenta también en dos elementos de la agencia: se trata de la capacidad de articular una visión global y la habilidad para traducirla en estrategias específicas y adaptadas a cada contexto. Esta doble perspectiva permite ajustar las expectativas en función del entorno internacional y responder con mecanismos institucionales que se adecuen al problema concreto.
Esta opción requiere respuestas en bloque, pero también reconoce las limitaciones impuestas por la diversidad y la autonomía de los Estados. No tendremos más cooperación o integración que la que los Estados estén dispuestos a asumir. No es un escenario internacional favorable para la cooperación en general y para la integración regional en particular, pero necesitamos de ellas más que nunca. América Latina y el Caribe se encuentran en un momento crucial, en el que deben articular esfuerzos de acción colectiva en un contexto global muy complejo. El reto consiste en diseñar un modelo de cooperación e integración flexible, capaz de ofrecer respuestas diferenciadas según la naturaleza de cada desafío, orientado a la producción de bienes públicos concretos y que incluya a múltiples actores de la sociedad.
Espero que estas ideas contribuyan a enriquecer la discusión en el ámbito del Programa SUR y a inspirar acciones concretas en favor de una cooperación e integración regional más efectiva y significativa.
Estas palabras fueron pronunciadas por Federico Rojas de Galarreta en el contexto del Programa Estratégico de Apoyo y Fortalecimiento de la Integración Sudamericana (SUR). Se trata de una iniciativa ejecutada desde la Universidad de Chile por su Instituto de Estudios Internacionales (IEI) y financiada por el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), centrado en el ámbito de la formación, la investigación aplicada y la agenda pública regional. Este lunes 24 de marzo, representantes de estas instituciones, del mundo público de la región, parlamentarios y especialistas en relaciones internacionales dieron el vamos a esta pionera experiencia a nivel local.
