Escribe Nylva Hiruelas
El reciente desastre ambiental en la Amazonía peruana donde se han vertido hasta tres mil barriles de petróleo en las zonas de Chiriaco (Amazonas) y Morona (Loreto) no ha sido capaz de poner sobre la mesa el problema de la regulación ambiental en el Perú, debilitada durante el gobierno de Ollanta Humala con la aprobación de los llamados “paquetazos ambientales”, una serie de decretos legislativos promovidos desde el Ejecutivo para reactivar la economía. Estos derrames ponen en cuestión el papel ejercido por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), pues bajo la Ley N°30230 -una de las normativas más polémicas y que enfrenta una demanda de inconstitucionalidad- este organismo no podría imponer multas por tres años, salvo excepciones, adoptando solo medidas correctivas.
La sociedad civil peruana exigirá en la VII Conferencia Internacional de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), que se celebrará en Lima la próxima semana (24 y 25 de febrero), que los gobiernos no solo informen sobre el uso de los recursos económicos por la explotación de sus recursos naturales, sino también se promueva la transparencia en cuanto a las políticas ambientales: mitigación, reparación y/o compensación de los impactos ambientales.
“Si se aplica la ley 30230, lo más probable es que le perdonen a Petroperú la sanción o se la reduzcan”
Sin embargo, llama la atención que estos temas de fondo en relación a las industrias extractivas no formen parte del debate electoral ¿Cuál es la propuesta de los partidos políticos para prevenir desastres como este y mejorar las exigencias ambientales?
La vigilancia ambiental, en el punto de mira
¿Cuánto importa el medio ambiente en el Perú? Es recurrente escuchar a los inversionistas decir que la “permisología”, es decir, los trámites necesarios para llevar a cabo un proyecto, y que el Ministerio del Ambiente son obstáculos para la inversión. De esta forma, las instituciones ambientales y sus normativas son percibidas como obstáculos que retardan, e incluso pueden ahuyentar la inversión.
Haciendo eco de estos reclamos, el partido político Peruanos por el Kambio (PPK) propone “eliminar gran parte del exceso de la tramitología”. “Hay muchos candidatos que no están entendiendo bien el momento económico y están buscando explicar los menores flujos de inversión en minería por los problemas internos; por la famosa tramitología”, explica el exviceministro de Gestión Ambiental, José de Echave. Esto preocupa, pues se puede confundir derechos con trámites.
En el tema económico, el escenario internacional ha cambiado: los precios de las materias primas han caído, la cotización del oro se sitúa en los 1.088 dólares por onza. El Banco Central de Reserva proyectó en su último reporte de inflación que la inversión minera caería 25,9% en 2016. “Se viene una pausa en las inversiones, y el gran tema es cómo el Gobierno lo enfrentará. ¿Qué se ha aprendido del ciclo alto?. Lo primero, hay que salir del esquema de las promesas del tipo <<yo voy a impulsar las inversiones porque voy a ser mejor>>. Eso suena irresponsable porque las empresas no van a invertir por razones concretas, porque no ven condiciones de negocio ni de rentabilidad, y por su propio patrimonio”, explica José Luis López Follegati, coordinador del Grupo de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible. “Este es un momento para pensar con seriedad en la diversificación de la producción, y también para hacer atractiva la inversión minera para el próximo ciclo”, planificando el desarrollo en zonas con potencial minero, “que el inversor no sienta que tiene que cargar con todo”.
Créditos: OEFA
Gran Angular preguntó a PPK si derogaría los decretos legislativos que reducen las exigencias ambientales. El candidato afirmó que desconocía de qué se trataban los ‘paquetazos’, mientras la candidata Keiko Fujimori no quiso responder a la pregunta. La Ley 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país) es una de las piezas centrales que motivó una demanda de inconstitucionalidad por parte de organizaciones de la sociedad civil frente al TC.La Defensoría del Pueblo pidió la derogatoria del artículo 19. Esta norma dispone entre otras cosas, que la OEFA adopte un papel principalmente ‘correctivo’ y reduce los plazos de los Estudios de Impacto Ambiental a 45 días.
Impacto de la Ley 30230
Esta ley ya está jugando su papel, como se ha puesto en evidencia tras el derrame de petróleo en Cuninico en junio de 2014, donde solo se impusieron medidas correctivas a pesar de que se vertieron 2358 barriles de crudo al río. También se pudo comprobar en la investigación periodística que llevó a cabo Convoca.pe, en la que destapó que el Ejecutivo dejó de cobrar hasta S/.30,9 millones de las empresas mineras por concepto de multas por infracciones ambientales.
De otro lado, Miguel Lévano, de Oxfam Perú, señala que hay una preocupación en relación a lo daños ambientales por el derrame de Chiriaco – Bagua y las sanciones: “si se aplica la Ley 30230, lo más probable es que le perdonen la sanción o se la reduzcan”. Lévano explica que Perú lleva debilitando su gobernanza socioambiental desde hace un par de años, adoptando normas con menos exigencias y reduciendo sanciones. “Medidas como los paquetazos no van a cambiar un escenario económico, donde las reglas las pone principalmente el mercado internacional”, opina tras explicar que la Defensoría del Pueblo analizó varios casos de inversiones detenidas y determinó que la causa de la paralización de dos tercios de ellas se debía a decisiones internas. “No tenían nada que ver con exceso de trámites ni con “antimineros”, precisa. El especialista comenta que en esa línea Oxfam está haciendo un llamado a todos los candidatos para que defiendan la institucionalidad socioambiental con el fin de que las operaciones extractivas se desarrollen en un “marco menos conflictivo y avancen hacia un real aporte al desarrollo del Perú”.
Defensoría del Pueblo determinó que la paralización de dos tercios de las inversiones se debía a decisiones internas de las empresas.
Para el abogado especialista en derecho ambiental, Pierre Foy, “En un principio, el concepto que regía la ley 30230 estaba bien, privilegiaba el efecto correctivo antes que buscar la sanción de las infracciones leves. La norma no significaba que no se fuera a sancionar a las infracciones graves. El problema es la capacidad para hacer valer estos mandatos, las mediaciones que se puedan dar al momento de tomar decisiones para sancionar”.
Mejorar la fiscalización ambiental, o fortalecer el rol del Ministerio del Ambiente gana un espacio en las programas de Fuerza Popular y Todos por el Perú. Sin embargo, resulta contradictoria la propuesta de Keiko Fujimori en este tema, pues su bancada respaldó los paquetazos ambientales.
“De no ejecutarse el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental y las capacidades del Estado sobre esta materia, lo que ocurrirá es que el proceso de evaluación del impacto ambiental se convertirá en una carrera angustiante y formalista del funcionario de turno, en pos de no incumplir los plazos establecidos, y en desmedro de la calidad de la evaluación. Si a esto se le suma el debilitamiento del rol supervisor de la OEFA, es previsible que pueda constatarse en los hechos, una erosión a las garantías que el Estado debe ofrecer en la tutela del medio ambiente“, explica el especialista Pavel Aquino, autor del informe de DAR: Recomendaciones para el fortalecimiento de la Evaluación de las Actividades Mineras en el Perú.
Cabe recordar que en octubre del año pasado, Perú se adhirió a la Declaración de Crecimiento Verde de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que surge como respuesta de los países miembros a los daños ambientales producto de la expansión económica durante los últimos 20 años. Uno de sus ejes es mejorar el cumplimiento del principio contaminador-pagador. Marc Dourojeanni, profesor emérito de la Universidad Nacional Agraria de la Molina, en un artículo para la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), destaca que “todos los planes ubican la temática ambiental como un apéndice, sin estar integrado al resto”, dentro de los cuales el plan de PPK a pesar de ser uno de los más detallados, -seguido del de Fuerza Popular-, podría “ser el más peligroso pues no disimula pretender favorecer el crecimiento económico por encima de cualquier otra consideración”.
“Si queremos formar parte de la OCDE, lo que nos demuestran las referencias chilenas o mexicanas es que para lograr entrar a este club de países más desarrollados, se ha tenido que fortalecer la institucionalidad ambiental”, explica De Echave. El Estudio Multidimensional de Perú elaborado por la OCDE, enfatiza la “escasa relevancia de los impuestos relacionados con la protección del medio ambiente”. El gasto público ambiental en Perú ha crecido del 0,1% del PBI en 2002 al 0,4% en 2012, según el Ministerio del Medio Ambiente. Si lo comparamos con Europa, que en promedio gasta aproximadamente 0,7% del PBI, sigue siendo bajo.
“Para lograr entrar a la OCDE se tiene que fortalecer la institucionalidad ambiental”
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), identifica la gobernanza de los recursos naturales como una de las prioridades en la agenda post-2015 hacia un desarrollo sostenible. Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de este organismo, afirma que en este contexto económico “los países de la región necesitan enfrentar a corto y mediano plazo el reto de captar e invertir eficientemente las últimas rentas extraordinarias con criterios de sustentabilidad social y ambiental”.
Por otro lado, Foy señala que la situación de la gobernanza ambiental en Perú sigue la suerte de la institucionalidad en general. “Lo deseable es que forme parte de una política de Estado, formalmente, tenemos una política nacional del Ambiente. Como política de Estado hay algunas ideas-fuerza que ya no se pueden retroceder como que todas las empresas tienen exigencias ambientales, antes no tenían. También hay asignadas funciones y competencias a los sectores públicos en este tema, aunque la tendencia hacia la descentralización está en una situación pésima. Esto habría que ver en qué medida se puede fortalecer”.
Iván Lanegra, señala tres aspectos fundamentales para mejorar la gobernanza ambiental: el ordenamiento territorial, la descentralización y el abandono de un modelo de gestión ambiental sectorial y centralizado, en esta nueva lógica se incorpora la nueva función del Servicio Nacional de Certificaciones para las Inversiones Sostenibles (SENACE), de evaluar estudios de impacto ambiental en proyectos eléctricos y mineros- responsabilidad manejada antes por el Ministerio de Energía y Minas-. El abogado precisa que en los distintos planes de gobierno hay un nivel de desarrollo variado, pues no pueden incorporarse todos los temas con gran detalle, pero afirma que “se hubiera esperado que estos tres elementos sí estuvieran incorporados, pues son el centro de lo que está pasando en el país en el tema ambiental”.
“Me preocupa que en las propuestas económicas se hable de economía como si el cambio climático no fuese un problema que afectara a Perú, cuando es uno de los más vulnerables [según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo es el tercero más vulnerable del planeta]. Si nuestro país no pone en marcha políticas de adaptación y mitigación en serio, los costos del cambio climático van a equivaler dentro de 15 años al 20% del PBI”, explica José de Echave. Los costos de adaptación al cambio climático para el conjunto de la región latinoamericana se calculan inferiores al 0.5% del PBI actual, según la CEPAL.
Créditos: OEFA
Los derechos indígenas, en el terreno de los dobles discursos
Cuatro años desde la puesta en marcha de la consulta previa han valido para que, por primera vez en campaña electoral, el tema haya saltado a los medios. Una alerta roja saltó tras las polémicas declaraciones del candidato de Todos por el Perú, Julio Guzmán, quien llegó a afirmar que no mantendría la ley de consulta previa, declaraciones de las que posteriormente se retractó. Lanegra explica que ha ganado terreno la opinión de que la “consulta es algo justo, que está aceptado como derecho”, no obstante, resalta el hecho de que los tres partidos que han gobernado durante los últimos 15 años (Apra, Partido Nacionalista y Perú Posible), no incluyen en sus planes de gobierno la consulta previa.
La omisión de la consulta previa en el programa de Alan García no sorprende tras haber declarado que el ‘Baguazo’ se generó por “exceso de diálogo”, y después afirmar que son los manifestantes los que tienen que pedir perdón, eludiendo cualquier responsabilidad política sobre este lamentable suceso (5 de junio de 2009), desencadenado a raíz de la promulgación de una serie de decretos legislativos que vulneraban el derecho a la tierra de las comunidades indígenas. El Baguazo cobró la vida de 33 personas y dejó heridas a más de un centenar. En junio de 2015, los familiares de los policías fallecidos denunciaron por homicidio culposo al expresidente. Alan García ha mantenido una tensa relación con las poblaciones indígenas, que se hizo evidente desde la publicación en el diario El Comercio en 2007 de una serie de artículos titulados “El perro del hortelano”, donde abogaba por la privatización de los recursos naturales del país, y desdeñaba a las poblaciones indígenas y a la pequeña agricultura por ser obstáculos al desarrollo.
“Nuestro grupo político ha trabajado para aprobar la consulta previa. Creemos que se debe dar, y cuenta con nuestro más absoluto respaldo”, declara a Gran Angular la candidata Fujimori de Fuerza Popular. Sus declaraciones contrastan con la actuación de la bancada fujimorista durante esta legislatura que se opuso a aprobar la consulta previa legislativa. El Congreso aún no se ha adecuado para implementar la consulta, pese a que ya han pasado 21 años desde que se ratificó el Convenio 169 de la OIT y, cinco desde que se aprobara la ley nacional. ¿Cuál es la importancia de que se les consulte a los pueblos indígenas en el terreno legislativo? Pues que normas como los “paquetazos ambientales” no podrían ser aprobadas sin ser sometidas primero a su consulta.
La bancada Fujimorista durante esta legislatura se opuso a aprobar la consulta previa legislativa.
“Si bien es cierto que se consiguió aprobar el proyecto [dictamen de consulta previa legislativa]en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos [en diciembre de 2014], hubo oposición del fujimorismo. Esto se graficó mejor en la Comisión de Constitución, que estaban en contra, y no aceptaban su aprobación, salvo con algunas modificaciones que de aceptarse, desnaturalizarían la misma consulta previa”, explica Javier la Rosa, exasesor principal de la Comisión de Constitución. “No es una sorpresa en el modo operandi de este grupo, pues en 2010 cuando el Congreso intentaba aprobar la Ley de Consulta, la bancada fujimorista-que era minoritaria-se opuso”, recuerda el especialista en pueblos indígenas.
La consulta previa también aparece en la propuesta del partido de César Acuña, instando a que “las empresas que aprovechan recursos naturales apliquen el mecanismo de consulta previa”, esta afirmación suscita ciertas dudas, pues la consulta se trata de un deber indelegable del Estado, según lo establece la normativa internacional. Más allá de la consulta previa, en los planes de gobierno como los de Fuerza Popular, Todos por el Perú, Frente Amplio o Peruanos por el Kambio se incorpora la titulación de tierras o educación intercultural.
“Hay un debate de fondo que no se plantea. Cuál es la función que el Estado le da a los pueblos indígenas en esta nueva sociedad. Se han realizado 22 procesos de consulta previa, pero ¿cómo mejoró su situación?”, explica La Rosa, quien añade que existe una suerte de “Estado bipolar”, que por un lado tiene un discurso de respeto de los derechos de los indígenas, pero por el otro, dicta normas que los afectan. La visión de la mayoría de los planes de gobiernos es de integración de los pueblos indígenas no incorpora qué tipo de desarrollo y plan de vida es el que quieren ellos, precisa Lanegra.
