- No es una buena idea extender el sistema de rentas mínimas condicionadas de Euskadi al conjunto del Reino de España
La semana pasada, Sin Permiso publicaba un artículo firmado por Jordi Arcarons, Daniel Raventós y Lluís Torrens que, entre otros aspectos, criticaba el “plan de garantía de rentas” de Podemos para las próximas elecciones del 20D. Este modelo está basada en la experiencia de la Comunidad Autónoma Vasca (CAV). En el artículo que ahora publicamos, Iñaki Uribarri, gran conocedor del sistema de rentas mínimas condicionadas de la CAV, realiza una detalladísima descripción de más de un cuarto de siglo de experiencia de este modelo. Y explica de forma concluyente por qué se trata de un modelo fracasado y por qué, en consecuencia, es una mala idea trasladarlo al conjunto del Reino de España.
Por Iñaqui Uribarri para sinpermiso
En bastantes programas electorales de partidos de izquierdas está apareciendo, de cara a las Elecciones Generales del 20-D, como un tema importante para combatir la pobreza, la implantación de un modelo de rentas mínimas garantizadas y condicionadas que abarque al conjunto de comunidades autónomas del Reino de España y que, mejorando los ya existentes en dichas comunidades, se parezca al modelo implantado desde 1989 en la Comunidad Autónoma Vasca (CAV). En las líneas que siguen voy a plantear los aspectos críticos que, desde mi punto de vista, tiene ese modelo y por qué no es una buena idea trasladarlo a otras comunidades, por más que, evidentemente, supondría una mejora de las míseras políticas de rentas mínimas con que la inmensa mayoría de ellas cuentan en la actualidad.
En la CAV las políticas públicas contra la pobreza nacieron con el Plan Integral de Lucha contra la pobreza de 1989, cuyo objetivo fundamental era frenar las consecuencias de la pobreza más severa que la crisis económica de finales de los años 70 y principios de los 80 del pasado siglo (la crisis de la reconversión industrial) había arrojado sobre la sociedad vasca. Este plan a su vez formaba parte de otro más ambicioso llamado Plan Extraordinario Euskadi en la Europa del 93. Como todo en aquella época, la lucha contra la pobreza debía quedar incardinada en la perspectiva del Mercado Único Europeo que se debía crear en 1993.
Finalizado el periodo de aplicación del Plan Integral de Lucha contra la Pobreza en 1992, se comprobó que pretender acabar con una pobreza que se había convertido en una realidad endémica a través de medidas extraordinarias, concretadas en ayudas económicas de carácter temporal, no tenía sentido. De este modo, las acciones de lucha contra la pobreza se convirtieron en estructurales y se integraron en los presupuestos ordinarios de las Administraciones Públicas de la CAV.
A lo largo de estos más de veinticinco años transcurridos, el modelo de lucha contra la pobreza no ha cambiado en la CAV, en lo fundamental, por más que haya habido abundantes modificaciones legislativas: Ley 2/1990, de 3 de mayo, del Ingreso Mínimo de Inserción (IMI); Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social; Ley 10/2000, de 27 de diciembre de Carta de Derechos Sociales; Ley 18/2008, de 23 de diciembre para la Garantía de Ingreso y la Inclusión Social; y, finalmente, hasta ahora, la Ley 14/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social.
El modelo de rentas mínimas garantizadas y condicionadas del Gobierno vasco contiene tres tipos de prestaciones económicas y un convenio de inserción. La prestación más importante, llamada Renta Básica desde la modificación legislativa de 2000 y antes IMI, se llama desde la modificación legislativa del año 2008, Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y está en la actualidad (año 2015) en: 619 € mensuales para una Unidad de Convivencia Independiente (UCI) de una persona y 703,73 € si es pensionista, e incrementada a 795,22 € para una UCI de 2 personas, 879,66 € en el caso de los/as pensionistas, y a 879,66 € para una UCI de 3 o más personas, 950,04 € para pensionistas (la UCI es un término casi equivalente al de familia).
La finalidad de la RGI es cubrir los gastos básicos para la supervivencia (comida, vestido y calzado) y para la inserción laboral (gasto añadido como un extra a partir de la Ley de 2008) y tiene como requisitos principales los siguientes: 1) Ser mayor de 23 años (salvo excepciones). 2) No contar con ingresos que superen los importes de la RGI. Cuando hay ingresos de trabajo el importe total, sumando estos ingresos y la RGI se eleva para combatir la trampa de la pobreza, a través de una fórmula polinómica que no contabiliza una parte de los ingresos percibidos por el empleo por cuenta ajena o propia. En este caso las cantidades percibidas de RGI (es decir, complementos que se añaden a los ingresos del empleo) son, aproximadamente, las siguientes: a) entre 670 y 370 euros para una UCI que cobre por su empleo entre 300 y 600 euros mensuales; b) entre 840 y 540 euros mensuales para una UCI de 2 miembros que ingrese por su trabajo entre 300 y 600 euros mensuales; y c) entre 920 y 620 euros mensuales para una UCI de 3 o más miembros que ingrese del trabajo entre 300 y 600 euros mensuales. 3) Contar como UCI con un año de antigüedad (demostrable a través del empadronamiento y la residencia efectiva).
La RGI tiene la consideración legal de derecho subjetivo, lo que significa que no puede quedar eliminada, suspendida o recortada ante la inexistencia de presupuesto.
Las modificaciones legales de 2008 y 2011 han recortado el derecho de acceso a la RGI y PCV (para cobrar la PCV hay que ser titular de la RGI) porque: 1) han ampliado el periodo de empadronamiento y residencia efectiva hasta los 3 años inmediatamente anteriores a la solicitud de estas prestaciones, salvo que se demuestre que se cuenta con 5 años de relación laboral efectiva (no entran periodos en que se ha cobrado desempleo contributivo y, por tanto con cotización a la Seguridad Social) o 5 años continuados de empadronamiento y residencia efectiva entre los 10 anteriores a la solicitud de la RGI; 2) han reducido a 2 el máximo de RGI que se puede cobrar por vivienda, tenga esta el número de habitaciones y contratos de alquiler que tenga; 3) han pasado a considerar a las personas migrantes con cónyuge en su país de origen como UCI con una excepción transitoria improrrogable bajo ninguna circunstancia, de dos años en que puede recibir la RGI sin haber procedido al reagrupamiento familiar o a la disolución de su vínculo matrimonial; y 4) han recortado a 3 años el tiempo máximo en que un perceptor o una perceptora de RGI puede cobrar el complemento por ingresos de trabajo a lo largo de toda su vida, independiente de cuantos años esté dentro del sistema de la RGI y cuántas veces entre o salga del mismo.
La otra prestación económica que acompaña a la RGI y que tiene también carácter de derecho subjetivo desde 2008, en que se desgajó de las Ayudas de Emergencia Social (AES) para alquileres, es la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), dotada con 250 € mensuales y destinada al pago de alquileres de viviendas en régimen de alquileres libres (no subvencionados).
En tercer lugar están las Ayudas de Emergencia Social (AES), destinadas a la cobertura de gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, paliar o evitar, situaciones de marginación social: gastos necesarios para el disfrute y mantenimiento de la vivienda; gastos de mobiliario y de electrodomésticos “línea blanca”; gastos de adaptación, reparación y/o instalaciones básicas en la vivienda; gastos relativos a las necesidades primarias; y gastos de endeudamiento previo.
Las condiciones para ser acreedor o acreedora a la AES son: 1) tener más de 18 años; 2) no contar con ingresos superiores a 1,5 veces la RGI (esta cantidad se aumenta en los casos de tener ingresos de trabajo); 3) empadronamiento en la CAPV con una antigüedad de 6 meses; y 4) haber constituido una UCI con un año previo inmediato de antigüedad. Las AES no son un derecho subjetivo, lo que implica que son recortadas o eliminadas cuando el presupuesto no llega, cosa que ha sido la norma en toda la vida de las AES, con la excepción de algunos municipios (por ejemplo Vitoria/Gasteiz) que cubren con su presupuesto municipal lo que queda de descubierto de la parte recibida de los fondos del Gobierno Vasco.
Las cantidades máximas que se pueden percibir como Ayudas de Emergencia Social oscilan entre 555 € anuales para mantenimiento de la vivienda y 2.500 € anuales para pagos de alquiler (incompatibles con la PCV), variando en función del tipo de ayuda solicitado y de la composición de la UCI. Una misma persona puede solicitar AES por conceptos diferentes con un tope anual de 3.000 €.
Los convenios de inserción (llamados en la actualidad convenios de inclusión activa), que quedaron bien desarrollados desde la Ley contra la Exclusión Social de 1998, han sido una realidad con muy poca vigencia hasta la nueva ley de 2008. Desde entonces, todos los perceptores y las perceptoras de la RGI vienen obligados/as a firmarlos y a cumplir sus requisitos que, en la mayoría de los casos, comportan obligaciones formales no acompañadas de posibilidades reales de mejorar en nada la inserción laboral y el empleo.
Resultados de la política de pobres del Gobierno Vasco
Las familias y personas perceptoras de RGI, PCV y AES no han dejado de crecer durante el cuarto siglo de existencia que tiene este sistema de prestaciones. Lo han hecho en periodos de crisis, como la primera mitad de los años 90 del pasado siglo o como durante la Gran Recesión de los años 2008-2013, pero también han crecido en el largo auge económico conocido entre 1995 y 2007.
En el pasado mes de octubre, las unidades de convivencia acogidas a la RGI ascendían a 64.593 (para obtener una cifra media de personas hay que multiplicar cada UCI por 2,4 aproximadamente). De ellas, 27.941 tenían como titular a un hombre y 36.652 a una mujer. Además los complementos por familias monoparentales y, sobre todo monomarentales (el 90% de quienes lo perciben son mujeres), que asciende a 45,04 € mensuales, alcanzaba a 9.516 y el número de perceptores de la PCV era de 28.891. Entre las familias perceptoras 17.581 (27,2%) eran extranjeras y 16.334 (25,3%) estaban integradas por personas pensionistas.
Para tener una referencia sobre la potencia que ha llegado a tener este artefacto de la política de pobres del Gobierno Vasco, es útil compararlo con datos del desempleo existentes en la CAV. El pasado mes de junio, según la EPA del segundo trimestre, había en nuestra comunidad, 164.400 personas desempleadas. De ellas, percibían algún tipo de prestación por desempleo 63.701 (35.813 como prestaciones contributivas, 23.972 como subsidios y 3.741 en concepto de Renta Activa de Inserción). La prestación media ascendía a 843,10 € (esto supone una caída del 20,36% sobre la media de 2007 que era de 1.061,30 €). Esta media unifica importes que tienen una gran dispersión estadística, ya que el máximo que se puede cobrar por la prestación del subsidio o la RAI es 426 € mensuales, frente a prestaciones contributivas que superan los 1.000 €.
La consecuencia importante de la correlación entre los datos de las prestaciones del desempleo y las de la RGI es que en la CAV, en términos de personas, no de familias, hay más que el doble de ellas cobrando RGI frente a quienes cobran algún tipo de prestación de desempleo y en términos absolutos (número de titulares de UCI que perciben RGI y número de personas individuales, de las cuales pueden depender familias, indudablemente, que tienen prestaciones por desempleo), la cantidad de prestaciones de RGI supera a las prestaciones por desempleo. En cuanto al importe de la nómina mensual que paga el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) por desempleo y el que paga el Gobierno Vasco por la RGI-PCV-AES, con datos un tanto groseros, creo que estaría en torno a 53 millones de euros para el SPEE y 42 millones de euros para el Gobierno Vasco.
Me he extendido tanto en explicar el modelo de rentas mínimas condicionadas existentes en la CAV para que las críticas que voy a hacer a continuación resulten a quienes lean este artículo suficientemente fundadas. Y sobre todo, que se pueda considerar ajustada la tesis que recorre el mismo, que es que, un modelo puntero y ya suficientemente experimentado, de rentas mínimas condicionadas, como es el implantado en la CAV, no solo no ha conseguido el objetivo con el que fue creado, acabar con la pobreza, sino que se enfrenta a problemas de gestión y de incrementos presupuestarios que, están provocando grandes disfuncionalidades y recortes.
El fracaso en combatir la pobreza
Las Encuestas de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS) de 2012 y 2014 que ha realizado el Gobierno Vasco, alertan sobre un auge muy considerable de la pobreza. Extractaré, casi solo a modo de titulares, algunas de las conclusiones de los documentos resumidos de ambas encuestas:
- La pobreza de mantenimiento (mide la dificultad de hacer frente, con los ingresos que se perciben, a los gastos más vitales) ha pasado del 5,7% en 2008, al 7,3% en 2012 y al 8,2% en 2014.
- La pobreza de acumulación (precariedad relacionada con las condiciones de vida a largo plazo y que expresa la forma más dura de pobreza económica), que se situaba entre el 3,65 y el 4,2% en el periodo 1996-2004, que descendió mucho en el periodo 2008-2012 (1,5% y 1,4% respectivamente en estos años), ha repuntado en 2014 al 2%.
- En el periodo 2012-2014, la crisis empieza a poner en entredicho los avances observados hasta 2008, apareciendo por primera vez desde que se realiza la EPDS (final de los años 1980) procesos destacados de movilidad descendente en Euskadi.
- Aunque el sistema RGI/PCV/AES sigue teniendo un impacto positivo que previene el avance de las expresiones más graves de la pobreza, contribuyendo a mantener en niveles bajos los indicadores de percepción subjetiva de presencia del fenómeno, aparecen aspectos estructurales que plantean sin embargo dudas respecto al rendimiento futuro del sistema de protección. La más significativa se vincula al incremento de la población en riesgo que no accede al sistema de prestaciones: de 47.542 personas en 2008 a 50.313 personas en 2012 y 56.307 personas en 2014. Este colectivo representa el 27,1% del total de personas en hogares en riesgo.
Pero además hay que anotar otro rasgo muy preocupante y es que, en los últimos años, en este grupo de personas, se acentúa la distancia existente entre los ingresos disponibles y el umbral de pobreza de mantenimiento. Esta distancia pasa así del 21,3% en 2008 a 24,9% en 2012 y 30,5% en 2014. La situación de este grupo de personas, caracterizado ante todo por el acceso a los bajos salarios o bajas pensiones, tiende por tanto a deteriorarse en términos comparativos respecto a la población beneficiaria de la RGI.
Por la vía de las rentas garantizadas condicionadas no se erradicará jamás la pobreza
- Hemos descrito pormenorizadamente el montón de condiciones que deben cumplir las familias carentes de ingresos para poder entrar en el sistema de la RGI/PCV/AES. Son tantas que no es extraño que más de la cuarta parte (27,1% en 2014) de ellas no lo consiga.
- Pero además, a lo anterior hay que sumar los recortes que se vienen produciendo y que, para las propias personas que perciben la RGI/PCV/AES, les siguen manteniendo en situación de pobreza de mantenimiento (nada menos que el 30,5%). En los presupuestos de 2012, el Gobierno Vasco, entonces en manos del PSE-EE, con el apoyo del PP, recortó la RGI un 7%. Dijo que era un recorte temporal, pero no ha sido así. El Gobierno del PNV lo ha seguido manteniendo desde entonces e incluso lo ha incluido en el proyecto de Presupuestos de 2016.
Otro elemento gravísimo, del que ahora se empiezan a conocer las consecuencias (su aplicación reglamentaria se hizo en mayo de 2010), es la aplicación del tope de 3 años a las personas que cobraban el complemento de la RGI que mejoraba su salario de pobre. Ese complemento, que superaba los 300 € mensuales, dependiendo del tipo de unidad de convivencia, se les corta al llegar a los 3 años, para siempre, con lo cual solo les queda, refugiarse en la trampa de la pobreza y dejar de trabajar pues no les trae cuenta hacerlo para cobrar una cantidad ínfima de RGI o no cobrar nada.
Una gestión cada vez más inmanejable
Desde el año 2012, de forma absolutamente apresurada y voluntarista, el Gobierno socialista de la CAV se empeñó en transferir la gestión de la RGI y PCV, así como los convenios de inclusión activa a Lanbide-Servicio Vasco de Empleo (este servicio había recibido las transferencias del antiguo INEM estatal, excepto las que se habían quedado en el SPEE, entre ellas, por supuesto, las referidas a la caja única).
Quienes estábamos muy acostumbrados/as a pelearnos cotidianamente con los servicios sociales de los Ayuntamientos y Diputaciones que, hasta el año 2011, habían tramitado desde su creación estas prestaciones, creíamos que la gestión de Lanbide de la RGI/PCV (las AES continuaron siendo competencia de los servicios sociales) mejoraría ostensiblemente. Nos guiábamos por lo que era la experiencia de la gestión del desempleo, una gestión que se realizaba documentalmente en plazos satisfactorios.
¡Qué errados estábamos! Los años 2012, 2013 y parte del 2014 han sido caóticos, con atrasos de muchos meses por parte de Lanbide en todos los procedimientos que debía gestionar, desde la concesión de la RGI/PCV, a su revisión bianual, pasando por la tramitación de las suspensiones, la resolución de los recursos, las modificaciones en los importes de la RGI cuando cambiaban las condiciones de las unidades perceptoras, etc., etc. Un calvario de malas prácticas e ilegalidades administrativas que han tenido que soportar colectivos de personas con situaciones familiares y sociales extremadamente frágiles, sobre todo en el caso de la gente migrante.
Visto retrospectivamente, estaba cantado que esto iba a ocurrir, no solo porque Lanbide no tenía ni estructuras ni personal suficiente y bien formado para desarrollar esta labor, sino porque el modelo de la RGI/PCV se ha vuelto cada vez más condicionado y más difícil de manejar, sobre todo a medida que ha ido recibiendo un aluvión de nuevas personas en situación de carencia de ingresos.
El cuento de la lechera de la empleabilidad
A pesar de que todas las experiencias internacionales de países homologables a la CAV son terminantes en el sentido de haber experimentado que ligar rentas mínimas y empleo, se haga como se haga, es un completo fracaso desde el punto de vista de proveer empleo a perceptores/as de rentas mínimas, el Gobierno socialista de la CAV, con su consejera del gremio Gemma Zabaleta a la cabeza, se empeñó en que ella iba a ser más lista que nadie y que convertiría a Lanbide, no solo en un centro modélico de gestión de la RGI/PCV, sino que desatascaría el crecimiento continuo de perceptores y perceptoras por la vía del empleo. En el fondo pensaba, como buena burócrata que, puesto que tenía el instrumento para emplear, es decir Lanbide, en sus manos, ya lo tenía todo.
La realidad no ha podido ser más amarga. La firma urgente y obligatoria de los convenios de inclusión activa que se ha impuesto a la gente solicitante de la RGI no ha servido para nada. Las ofertas de empleo de Lanbide solo han existido cuando este ente ha subvencionado a empresas del tercer sector para que empleen durante 6 meses a unos pocos miles de perceptores y perceptoras de la RGI, quienes extinguidos estos contratos han vuelto a quedarse fuera del mercado laboral. Hoy Lanbide, tras cuatro años de contar con la tan exigida y cacareada demanda de que el Estado central le transfiriera las políticas activas de empleo, solo intermedia en menos del 2% de todos los contratos de trabajo que se realizan en Euskadi.
Conclusión
En las CAV no ha fallado la gestión de un modelo de rentas mínimas garantizadas y condicionadas, ha fallado el modelo en sí. Quien no lo quiera ver después de una experiencia de 26 años, de cinco cambios legislativos, de los resultados que hemos presentado sobre la realidades de pobreza en auge, de gestiones desastrosas a pesar de los cambios radicales de traspasar la administración desde los servicios sociales a Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, solo puede ser porque está guiado/a por el inmovilismo. Porque no quiere asumir que aceptar las críticas señaladas en este artículo obligan a un cambio de rumbo radical, a la búsqueda de otro modelo. Uno que se aparte de cualquier exigencia de condicionalidad, sobre todo que se desligue absolutamente del empleo, que establezca un nivel de renta garantizada con carácter universal y dotada con un importe superior al umbral de la pobreza, única forma de erradicar la misma. Ese es el modelo de quienes defendemos la Renta Básica Universal (RBU).
En el nuevo mercado de ofertas electorales que se ha abierto de cara a las elecciones generales del 20-D hay quienes, porque les parece durito defender la RBU, han preferido inclinarse por fórmulas más aguadas, más baratas, más graduales. Yo personalmente, no me pelearía demasiado por la cuestión de graduar en el tiempo cuánto vamos a tardar en llegar al objetivo siempre que este sea el mismo. Y es eso lo que no tengo claro, de todas las propuestas que estoy leyendo últimamente.
