Biodiversidad y Áreas Protegidas: las omisiones del proyecto gubernamental

Por José Aylwin*

En junio pasado el gobierno de Bachelet envió al Senado un proyecto de ley para la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Boletín N° 9.404-12).  El proyecto, que forma parte de las 50 medidas comprometidas para los primeros 100 días de su gobierno, viene a sustituir aquel presentado en marzo de 2011 por el gobierno de Sebastián Piñera en la materia, cuya tramitación legislativa estaba paralizada.

La iniciativa legal tiene por objeto “la conservación de la diversidad biológica del país, a través de la preservación, restauración y uso sustentable de las especies y ecosistemas, con énfasis en aquellos de alto valor ambiental o que, por su condición de amenaza o degradación, requieren de medidas para su conservación.”  Para ello propone la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, dependiente del Ministerio del Medio Ambiente.  Este Servicio, además de ser responsable del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, administrando aquellas áreas protegidas tanto terrestres como marítimas que corresponden al Estado, y supervisando aquellas de privados, tiene el deber de ejecutar las políticas y programas para la preservación, restauración y promoción del uso sustentable de las especies y ecosistemas, especialmente aquellos amenazados o degradados.

Si bien resulta valorable que el gobierno promueva una legislación para la coordinación y dar nueva orientación a los numerosos y dispersos cuerpos legales existentes en materia de biodiversidad y áreas protegidas, y que proponga la creación de un servicio público para coordinar los esfuerzos públicos en materia de conservación de la biodiversidad y áreas protegidas, el proyecto adolece de problemas de forma y fondo que deben ser subrayados.

En cuanto a la forma, aunque en el mensaje de este proyecto de ley se señala que responde al compromiso adquirido con organizaciones no gubernamentales medio ambientales, cabe señalar que el gobierno no recogió las observaciones que desde estas organizaciones ambientales y sociales hicimos en forma previa a su envío al Congreso.  El mismo gobierno ha iniciado recientemente una ronda de reuniones a lo largo del país para dar difusión al proyecto, y para recabar las opiniones de actores relevantes en regiones, en circunstancias que la iniciativa legal ya ha sido enviada al Congreso Nacional, y por lo mismo, es allí donde será debatido.

Más aún, el gobierno no consideró la consulta previa a los pueblos indígenas establecida en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales frente a medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente, como es evidentemente el caso de esta propuesta, afectación que por cierto el ejecutivo no podía ignorar.  Es entendible que la presidenta Bachelet quiera cumplir con sus compromisos de campaña.  Es una mala señal, sin embargo, que para ello deje de cumplir con obligaciones internacionales de derechos humanos, como las establecidas en el Convenio 169 de la OIT.

En cuanto al fondo, el énfasis del proyecto está claramente puesto en las áreas protegidas.  Ello a pesar de que, tal como se reconoce en su mensaje, estas áreas están lejos de asegurar la protección de los ecosistemas más valiosos del país y, por lo mismo, conservar la biodiversidad en el territorio.  Al respecto, cabe recordar que la Convención sobre Diversidad Biológica -ratificada por Chile- entiende por dicha diversidad “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.”

Por otro lado, las funciones que se asignan al Servicio que se crea en materia de biodiversidad, más allá del Sistema Nacional de Áreas Protegidas que establece, son por decir lo menos precarias.  Entre ellas se mencionan ejecutar políticas, planes y programas para la preservación, restauración y promoción del uso sustentable de las especies y ecosistemas, especialmente los amenazados; elaborar y ejecutar estudios y programas de investigación para conocer el estado de la biodiversidad dentro y fuera de las áreas protegidas; implementar redes de monitoreo para conocer el estado de conservación de la biodiversidad del país; y administrar el Fondo Nacional de Biodiversidad que se crea.

Bien sabemos que las causas de la destrucción de la biodiversidad en el país están relacionadas con un modelo de desarrollo que se basa en la extracción y explotación de recursos naturales, actividades que siguen siendo el motor de la economía nacional, y que sucesivos gobiernos –junto a los grupos de poder detrás de ellos- no han querido o sabido superar.  Ello, aún a sabiendas de sus devastadoras implicancias para la biodiversidad.  Se trata de una realidad que nadie puede ignorar puesto a que ha sido consignada por informes de diversas entidades nacionales e internacionales, incluyendo el último informe de OECD de 2011, entidad de la que Chile tanto se precia de ser parte.

Sabemos también que detrás de ese modelo de desarrollo hay una institucionalidad -la Constitución de 1980 y el entramado legal a que dio origen- que ha permitido una concentración aberrante de la propiedad de los recursos naturales comunes, como el agua y los recursos del subsuelo, en pocas manos, enajenando el control público y ciudadano de sobre estos recursos.  Entendemos que se trata de un problema que por su magnitud, escapa a las posibilidades de una ley sectorial como la que aquí se comenta, y que requiere, como mayoritarios sectores de la población lo hemos señalado, de transformaciones institucionales profundas, estos es, un nuevo acuerdo social expresado en una nueva constitución política generada democráticamente, en que la propiedad y la gestión colectiva de dichos recursos será un tema central.  Sin embargo, no se entiende cómo una legislación pueda contribuir eficazmente a la protección de la biodiversidad si no se dota al Servicio que se crea de facultades para al menos determinar dónde es factible y dónde no desarrollar actividades extractivas que afectan los recursos naturales y los ecosistemas en los que dicha biodiversidad se concentra.

Otra grave omisión o insuficiencia de este proyecto es la referida a la concepción de las áreas protegidas que contiene y los actores gravitantes en su gobernanza.  Para el proyecto los actores centrales en su gobernanza son el Estado y los privados.  En efecto, en su texto junto con enfatizarse el rol del sector público en la materia, a través de la institucionalidad que crea y de la regulación que en él se hace de la áreas protegidas del Estado, cuestión por cierto relevante, se pone a su vez énfasis en el rol de los privados.  Ello a través de la inclusión de normativa referida a las áreas protegidas de propiedad privada, cuya creación e incentivo regula.  También al enfatizar su participación en las concesiones que sobre las áreas protegidas del Estado sean otorgadas.

Dichos énfasis del proyecto desconocen las directrices de la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN) sobre la materia, instancia que junto con reconocer el aporte del Estado y de los privados a la conservación, reconoce el rol fundamental que en ella juegan las comunidades rurales y los pueblos indígenas.  En efecto, UICN propone (2004) además de las áreas protegidas de gobernanza de los gobiernos (central, regionales y municipales), aquellas de gobernanza compartida entre el Estado y actores no gubernamentales, y que se expresan en modalidades de co-manejo, co-gestión y gestión compartida.  A ello se agregan las áreas de gobernanza privada, que comprenden aquellas que están bajo control y propiedad de personas, cooperativas, organizaciones no gubernamentales con o sin fines de lucro, así como las áreas de gobernanza de pueblos indígenas y de comunidades locales, establecidas y gestionadas por ellas.

Al omitir en su texto toda referencia a los pueblos indígenas, el proyecto está además desoyendo las directrices de la Convención de Diversidad Biológica, también ratificada por Chile, la que en su artículo 8 j reconoce y valora el aporte de las prácticas y conocimientos tradicionales de estos pueblos a la conservación de la biodiversidad.  Es importante señalar que los pueblos indígenas históricamente han desarrollado, y continúan haciéndolo, iniciativas de conservación basadas en prácticas y conocimientos ancestrales de sus territorios y de los recursos naturales que hay en ellos, que han sido fundamentales en la mantención de la biodiversidad.  En el caso de nuestro país, no obstante, tales iniciativas hasta ahora no han contado con reconocimiento ni apoyo estatal.  Ejemplo de ello son aquellas prácticas impulsadas por la comunidad de Quinquén, en la región de la Araucanía; Mapu Lahual, en la región de los Lagos, y la Comunidad Diaguita de Huasco Alto, en la región de Atacama, por mencionar solo algunas.  La importancia que han adquirido este tipo de iniciativas de conservación a nivel global, en países como Australia o Canadá, entre otros, llevó a UICN a proponer el 2008 la figura de los “territorios indígenas de conservación”, los que comprenden sitios, territorios, paisajes terrestres y marinos, y lugares sagrados conservados, administrados y manejados por estos pueblos.  El proyecto de ley nada señala al respecto.

Más aún, el proyecto tampoco se hace cargo de los problemas que genera el establecimiento inconsulto de áreas protegidas del Estado en las tierras de ocupación tradicional indígena, las que de acuerdo al Convenio 169 de la OIT (art. 14) deben serles reconocidos en propiedad.  La sobreposición de áreas protegidas con tierras y territorios de los pueblos indígenas en Chile es una situación hoy reconocida por diversos sectores, de lo cual el proyecto no se hace cargo.  Los casos del Parque Nacional Lauca en la región de Arica Parinacota, emplazado en tierras de propiedad inscrita aymara; del Parque Nacional Villarrica en la Araucanía, ubicado en tierras de ocupación tradicional mapuche; y del Parque Nacional Bernardo O’Higgins en Magallanes, emplazado en el territorio tradicional kawésqar, son solo algunos ejemplos de esta sobreposición.

El proyecto tampoco establece, más allá de la referencia al principio genérico y abstracto de la participación, las modalidades concretas que la participación comunitaria e indígena debe tener en la gestión de las áreas protegidas.  Al respecto, cabe recordar que la ley 19.253 de 1993, conocida como ley indígena, señala que en las áreas protegidas que se encuentran en las áreas de desarrollo indígena se debe considerar la participación de las comunidades que allí existen, debiendo determinarse el alcance de dicha participación y los derechos de uso de las comunidades en cada caso (artículo 35), derechos que también son omitidos por el proyecto.  Asimismo que UICN hace ya más de una década (2003) manifestó que las áreas protegidas debían ser manejadas y establecidas en conformidad con los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales; que estos debían estar representados en la gestión de las áreas protegidas por representantes electos y de manera proporcional a sus derechos e intereses; y que debían establecerse mecanismos para la restitución de las tierras y territorios tradicionales de pueblos indígenas que fueron incorporados en áreas protegidas sin su consentimiento libre y conocimiento de causa.  Pero nuevamente el proyecto hace oídos sordos a estos lineamientos de la principal entidad de conservación a nivel global.

Es lamentable que el gobierno no haya tenido la disposición a escuchar e incorporar la visión de la ciudadanía en estos y otros aspectos de tanta importancia para el desafío que esta iniciativa pretende abordar.  Igualmente lamentable es que no haya consultado e incorporado la visión de los pueblos indígenas sobre este proyecto, cuestión que por mandato del Convenio 169 no podía omitir.

Esperamos que el Congreso Nacional tenga en la tramitación de este proyecto la apertura para escuchar e incorporar en esta iniciativa la visión de la ciudadanía, de los pueblos indígenas y las comunidades rurales, única manera de asumir el desafío colectivo que como país enfrentamos en una materia de tanta importancia como es la protección de la biodiversidad hoy amenazada.