Deutsches Gericht relativiert die Bedeutung der Grundrechte

Die 5600-Seelen-Ortschaft Ramstein im Bundesland Rheinland-Pfalz gehört eigentlich zu den eher unscheinbaren Ortschaften in Deutschland – wäre da nicht die Air Base Ramstein. Das ist nicht bloss ein Militärflugplatz, sondern das Hauptquartier der US-Luftstreitkräfte in Europa und gleichzeitig die personell grösste Basis der US Air Force ausserhalb der Vereinigten Staaten. Diese riesige Drehscheibe der amerikanischen Luftwaffe dient auch der Steuerung der Drohnenangriffe in Irak, Afghanistan, Pakistan, Somalia und Jemen im Rahmen des so genannten «Kriegs gegen den Terror». Ohne Ramstein wäre der völkerrechtswidrige amerikanische Drohnenkrieg in dieser Weltregion technisch nicht möglich.

Drei deutsche Gerichte involviert

Das bringt Deutschland in eine heikle Lage. Bereits vor mehreren Jahren forderte die regierungsnahe deutsche Denkfabrik Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) die Ächtung von Kampfdrohnen, und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) schlug Alarm, weil die «unsichtbaren» Kriege das humanitäre Völkerrecht vor völlig neue Probleme stellen (siehe Infosperber). Seit 2015 haben sich auch drei deutsche Gerichte mit der Frage beschäftigt. Das jüngste, in der Öffentlichkeit wenig beachtete Urteil erging am 25. November 2020 vom deutschen Bundesverwaltungsgericht in Leipzig. Mit einem juristischen Eiertanz versucht das Gericht, die Bundesregierung aus dem Schussfeld zu nehmen.

Klage eines Jemeniten

Die Geschichte begann 2012. In einem Dorf im Osten Jemens schlugen damals fünf von US-Drohnen abgefeuerte Raketen ein. Ziel des Angriffs waren mutmassliche Al-Kaida-Mitglieder. Doch es wurden auch Unbeteiligte getötet, wie es bei diesen Angriffen häufig der Fall ist. Ein Angehöriger der Getöteten, Faisal bin Ali Jaber, klagte gegen die Bundesrepublik Deutschland. Seine Argumentation: Deutschland verstosse gegen seine grundgesetzlichen und menschenrechtlichen Schutzpflichten, weil Berlin die Drohneneinsätze der USA in Jemen unter Benutzung des US-Luftwaffenstützpunkts Ramstein nicht nur nicht unterbinde, sondern aktiv gestatte. Die Piloten der todbringenden Drohnen sitzen zwar in den USA. Doch in Ramstein steht die Satelliten-Relais-Station, die wegen der Erdkrümmung notwendig ist, um die Funksignale zur Steuerung der Operationen an die Drohnen weiterzuleiten.

Menschenrechte gelten universell

Ziel der Klage ist es, die Satellitenstation in Ramstein zu schliessen. Juristische Unterstützung erhält der Kläger aus Jemen vom European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR), eine gemeinnützige und unabhängige Menschenrechtsorganisation mit Sitz in Berlin. Zur Motivation und zum Ziel der Klage schreibt das ECCHR: «Menschenrechte gelten universell. Die USA verletzen im Rahmen ihrer weltweiten Bekämpfung des internationalen Terrorismus immer wieder fundamentale Menschenrechte. In Jemen würden keine ZivilistInnen bei Drohnenangriffen getötet, wenn Deutschland die Nutzung deutschen Territoriums unterbinden würde.»

Erhebliche Zweifel

Der Gang durch die Gerichte begann am Verwaltungsgericht Köln, das am 27. Mai 2015 die Klage abwies. Die Begründung in Kürzestform: Selbst wenn man annehme, dass eine Schutzpflicht bestünde, könne man davon ausgehen, dass diese erfüllt sei; denn die Regierung habe bei ihren Massnahmen einen grossen Ermessensspielraum. Die Klagenden gingen in Berufung – und siehe da: Das Oberverwaltungsgericht Münster sah die Sache anders und gab der Klägerschaft mit Urteil vom 19. März 2019 zumindest teilweise recht. Das Gericht verurteilte Deutschland dazu, sich durch «geeignete Massnahmen» zu vergewissern, dass eine Nutzung von Ramstein durch die USA für bewaffnete Drohneneinsätze in Jemen im Einklang mit dem Völkerrecht stattfindet. Nötigenfalls sei auf Völkerrechtskonformität hinzuwirken. Das Urteil besagt zudem, dass «nach Auswertung aller verfügbaren öffentlichen Erklärungen der US-Administration» erhebliche Zweifel bestünden, ob «die generelle Einsatzpraxis für Angriffe» dem Unterscheidungsgebot des humanitären Völkerrechts zwischen Kämpfern und Zivilisten genüge.

Beachtliches Signal

Natürlich tönt das auf den ersten Blick recht unverbindlich. Doch ein Gericht kann in militärischen und aussenpolitischen Bereichen nur wenig ausrichten. Deshalb ist der richterliche Hinweis auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesregierung ein beachtliches Signal. Heribert Prantl, einer der bekanntesten deutschen Publizisten, verweist in der Süddeutschen Zeitung auf das deutsche Grundgesetz. Dort heisst es, dass «Handlungen, die geeignet sind, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören», verfassungswidrig seien. Zudem verbietet das Grundgesetz die Todesstrafe. Prantl folgert daraus, es sei «verfassungswidrig, auf deutschem Boden oder von deutschem Boden aus Exekutionen zu vollziehen». Bisher hat sich Deutschland einfach mit der Versicherung der Amerikaner begnügt, dass in Ramstein alles mit rechten Dingen zugehe.

Regierung geht in Revision

Kein Wunder, dass die Regierung an diesem Gerichtsurteil keine Freude hatte und auch in Erklärungsnotstand und Zugzwang geriet. Also legte sie, vertreten durch das Verteidigungsministerium, bei der nächsthöheren Instanz Revision ein, beim Bundesverwaltungsgericht in Leipzig. Dieses erklärte am 25. November 2020 das Urteil der Vorinstanz für nichtig. Schon der Titel der offiziellen Pressemitteilung sagt so ziemlich alles: «Kein Individualanspruch auf weitergehendes Tätigwerden der Bundesregierung zur Verhinderung von Drohneneinsätzen der USA im Jemen unter Nutzung der Air Base Ramstein».

Schutzpflicht mit Bedingungen

Die Klage sei «unbegründet», befand das Gericht. «Zwar können grundrechtliche Schutzpflichten des deutschen Staates auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländern und im Fall von Grundrechtsbeeinträchtigungen durch andere Staaten bestehen.» Doch dazu brauche es bestimmte Voraussetzungen. Diese Schutzpflicht entstehe erst dann, wenn «aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener Völkerrechtsverstösse konkret zu erwarten ist, dass es auch in Zukunft zu völkerrechtswidrigen Handlungen kommen wird». Ferner bedürfe es «eines qualifizierten Bezugs zum deutschen Staatsgebiet». Doch: «Für den erforderlichen qualifizierten Bezug zum deutschen Staatsgebiet reicht es nicht aus, dass der Datenstrom für die Steuerung der im Jemen eingesetzten Drohnen über Glasfaserkabel von den USA aus zur Air Base Ramstein übermittelt und von dort aus mittels einer Satelliten-Relaisstation an die Drohnen gefunkt wird.»

Friedensforschungsinstitut kritisiert Urteil

Das Peace Research Institute Frankfurt (PRIF), eines der führenden Friedensforschungsinstitute in Europa, analysiert das Gerichtsurteil und kritisiert, dass es «den Schutz des Lebens im Zusammenhang mit dem Völkerrecht unzumutbar aushöhlt und das Entstehen einer Schutzpflicht von der unklaren und zufälligen Massgabe genügend vorheriger Völkerrechtsverletzungen abhängen lässt». Auch der enge Bezug zum deutschen Staatsgebiet leuchtet dem PRIF nicht ein. Für die Schutzpflicht bedürfe es keiner gesonderten Begründung oder eines spezifischen Bezuges; denn sie lasse sich allein aus der «objektiven Werteordnung» des deutschen Grundgesetzes herleiten. «Schon alleine aus der Überlassung des Hoheitsgebietes sowie der damit verbundenen Rücknahme von Kontrollrechten muss sich die Entstehung der Schutzpflicht ergeben.»

«Zusicherung der USA» reicht

Das Bundesverwaltungsgericht hält die bisherigen diplomatischen Schritte der Regierung gegenüber den USA für ausreichend. Deutschland habe ja «eine Zusicherung der USA eingeholt, dass Aktivitäten in US-Militärliegenschaften in Deutschland im Einklang mit geltendem Recht erfolgen. Diese Massnahmen können nicht als völlig unzulänglich qualifiziert werden. Weitergehende Schritte, wie insbesondere die von den Klägern letztlich geforderte Kündigung der völkervertraglichen Grundlagen für die Nutzung der Air Base Ramstein, musste die Bundesregierung wegen der massiven nachteilhaften Auswirkungen für die aussen-, bündnis- und verteidigungspolitischen Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht in Betracht ziehen.» Das Gericht gewichtet also politische Rücksichtnahme höher als Grund- und Menschenrechte.

Es geht um elementare Grundrechte

Diese Entscheidung zeige die enorme Zurückhaltung der Gerichte, den Handlungsspielraum der Bundesregierung in aussenpolitischen Angelegenheiten einzugrenzen, schreibt das PRIF. «Denn die Gerichte geben der Exekutive in Fragen der Aussen- und Sicherheitspolitik nur in Ausnahmefällen bestimmte Handlungsanforderungen oder Vorgaben. Ein solcher Ausnahmefall sollte jedoch gerade in derartigen Fällen der Betroffenheit von elementaren Grundrechten wie dem Lebensschutz, besonders in Verbindung mit völkerrechtlichen Vorschriften, angenommen werden.»

Erstmals exterritoriale Schutzpflicht anerkannt

Das PRIF findet allerdings auch einen positiven Ansatz im Gerichtsurteil: In der Sache sei die Entscheidung zwar enttäuschend, doch die Klagenden konnten «zumindest abstrakt einen Teilerfolg erzielen». Denn «erstmals anerkennt das Gericht die grundsätzliche Möglichkeit des Bestehens einer extraterritorialen Schutzpflicht der deutschen Staatsgewalt an. Danach können auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländerinnen und Ausländern im Fall von Grundrechtsbeeinträchtigungen durch andere Staaten grundrechtliche Schutzpflichten bestehen. Bisher waren derartige Pflichten zum Ergreifen von staatlichen Schutzmassnahmen lediglich in Inlandsfällen oder gegenüber Deutschen im Ausland anerkannt.» Die Völkerrechtlerin und Autorin der PRIF-Analyse, Vera Strobel, hält es für möglich, dass Deutschland aufgrund dieses Gerichtsurteils offiziell verpflichtet werden könnte, auf einer Völkerrechtskonformität konkreter US-Drohneneinsätze zu beharren. Doch dazu brauchte es ein Urteil der obersten deutschen Gerichtsinstanz, des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe.

«Das Urteil ist ein schwerer Schlag»

Die Kläger prüfen nun eine Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe. Andreas Schüller, Leiter Programmbereich Völkerstraftaten und rechtliche Verantwortung beim ECCHR, sagt: «Drohnenangriffe sind völkerrechtswidrig. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Leipzig verkennt die Bedeutung der Grundrechte. Ein Staat, der sein Territorium für Militäreinsätze zur Verfügung stellt, muss Völkerrecht und Menschenrechte stärker durchsetzen als es die Bundesregierung macht.» Und der Kläger Faisal bin Ali Jaber sagt: «Das Urteil ist ein schwerer Schlag. Meine Familie kann nicht angstfrei leben, während diese Drohnen, die mit deutscher Hilfe fliegen, über unserer Gemeinde im Jemen kreisen und Tod und Zerstörung bringen.»